Tid og sted for prøveforelesning
Bedømmelseskomité
- Professor Jan Fridthjof Bernt, Universitetet i Bergen, leder og 1. opponent
- Professor Lena Marcusson, Uppsala universitet. 2. opponent.
- Førsteamanuensis Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes, Universitetet i Agder
Leder av disputas
Prodekan for forskning, professor Kåre Lilleholt
Veileder
- Professor Eivind Smith
Sammendrag
Det kommunale selvstyret mangler beskyttelse i norsk rett
Det er en vanlig oppfatning at det kommunale selvstyret står sterkt i Norge. Når kommunenes rett til å styre seg selv ses i lys av Stortinget og statsforvaltningens rett til å styre dem, framgår det likevel tydelig at det kommunale selvstyret ikke har noe sterkt rettslig vern. Den norske reguleringen er ikke i samsvar med sentrale bestemmelser i Det europeiske charter om lokalt selvstyre, og den skiller seg også fra danske, svenske og franske regler om dette.
Norge er en enhetsstat, og grunnloven legger statsmakten til de nasjonale myndighetene. Kommunalt selvstyre må utøves innenfor denne rammen. Det er imidlertid mange måter å gjøre dette på.
Europarådscharteret om lokalt selvstyre krever at prinsippet om lokalt selvstyre skal lovfestes, og hvis mulig også tas inn i konstitusjonen. Konstitusjonene i både Sverige, Danmark og Frankrike oppfyller denne forpliktelsen. Den norske grunnloven mangler derimot slike regler, og prinsippet om lokalt selvstyre framgår heller ikke klart av alminnelig lov.
Norsk rett beskytter det kommunale selvstyret på den måten at inngrep overfor kommunene krever hjemmel i lov. Lovgivningen gir statsforvaltningen omfattende hjemler for kontroll og overprøving av kommunale vedtak. Samtidig er kommunenes adgang til å bringe statsforvaltningens vedtak inn for domstolene svært begrenset. Dermed får statsforvaltningen selv siste ord når det gjelder tolkningen av lovbestemmelsene om kommunenes handlingsrom. På denne måten svekkes den beskyttelsen som i utgangspunktet ligger i lovskravet. Også på dette punktet er Norges oppfyllelse av forpliktelsene i Europarådscharteret om lokalt selvstyre mangelfull. Kommunale vedtak kontrolleres og overprøves også i fransk, svensk og dansk rett, men slik overprøving skjer hovedsakelig i organer som er uavhengige av statsforvaltningen, og kommunene kan i langt større utstrekning enn hos oss få overprøvingsvedtakene prøvd ved domstol.
Det er ikke ønskelig og neppe heller mulig å trekke en uforanderlig grense omkring en sektor for kommunalt selvstyre. Fordelingen av oppgaver og kompetanse mellom stat og kommuner må kunne endres i takt med samfunnsutviklingen. Europarådscharteret og fremmed rett viser imidlertid at dette behovet kan ivaretas også med et sterkere rettslig vern av det kommunale selvstyret, der både grunnlovfesting og mulighet for kommunene til å bringe statsforvaltningens overprøvingsvedtak inn for domstolene inngår.
Lack of Legal Protection for Local Self-Government in Norway
It is a commonly held view that local self-government has a strong position in Norway. However, when the municipalities’ right to self-government is seen in light of the Parliament’s and the Executive’s right to govern them, it becomes obvious that local self-government actually enjoys only weak legal protection. At certain points, Norwegian legislation seems not to be in accordance with the European Charter of Local Self-Government. At important points the legal status of municipalities also differs from the situation in Denmark, Sweden and France.
Norway is a unitary state and the constitution bestows the powers of the state to national authorities alone. Local self-government must be exercised within this framework, but may be realized in many different ways.
The European Charter of Local Self-Government requires that the principle of local self-government shall be recognized in national legislation, and where practicable in the constitution. The Swedish, Danish and French constitutions fulfill this obligation, whereas the Constitution of Norway has no such provision. Not even in ordinary legislation the principle is clearly spelled out nor defined.
Local self- government is legally protected by the requirement that the executive has statutory authority in order to govern the exercise of the municipalities’ rights and obligations. The legislation provides the state administration with extensive authority to review municipal decisions whereas the municipalities’ possibility to bring the outcome of such review before a court is most limited. In this way, the state administration has the final say not only on administrative discretion but even on the interpretation of legislation concerning the municipalities’ room for manoeuver. The legal protection of the latter is weakened in correspondence and seems not to comply with the European Charter of Local Self-Government. The system contrasts with those operating in France, Sweden and Denmark, where review of municipal decisions is mainly carried out by administrative agencies that are independent from the hierarchical state administration or through formal judicial review.
It is neither possible nor desirable once and for all to draw a line around a given distribution of powers and charges between central authorities and local self-government. The allocation of tasks and competencies between state administration and municipalities is bound to change in line with the general development of the society. Nevertheless, both the European Charter of Local Self-Government and representative foreign law indicate that the need for changes over time may be taken care of even with a stronger legal protection of local self-government than in present-day Norway. This assumption includes reforms towards formal recognition of local self-government in the Constitution and wider access to justice for municipalities in disputes with state administrations.