Når det oppstår uenighet om hva som er juridisk korrekt eller om utøvelsen av skjønn, er det normalt statsforvaltningen som har det siste ordet, skriver Iris Nguyên-Duy, Eivind Smith og Harald Baldersheim i innledningen. Rapporten peker på at fylkesmannen spiller en stor rolle som tilsynsmyndighet og klageinstans overfor kommunene. Kommunenes adgang til å få tvister med staten avgjort av uavhengige domstoler er svært begrenset. Kommunenes posisjon overfor staten er vesentlig svakere enn i sammenlignbare land i Europa. Fylkesmannens rolle på dette området er vanskelig å forklare for representanter fra andre land – simpelthen fordi den på mange punkter er nokså unik. Rapporten redegjør hvordan man kan utvikle regler og prosesser som kan forebygge uenighet mellom stat og kommuner, eller løse uenighet som likevel måtte oppstå, gjennom forhandlinger eller megling.