Professor Dag Wiese Schartum, Avdeling for forvaltningsinformatikk, Universitetet i Oslo
1 Innledning
I denne artikkelen vil jeg diskutere arbeidet med å sikre og videreutvikle en åpen offentlig forvaltning. (2) Spesielt vil jeg undersøke hvilken betydning informasjons- og kommunikasjonsteknologi kan tenkes å få for borgernes tilgang til dokumenter og opplysninger som den offentlige forvaltning har. Diskusjonen tar utgangspunkt i tre sentrale styringsidealer som alle forutsetter en vid informasjonstilgang. Spørsmålet blir særlig hvilke nye krav som bør stilles til åpenheten i offentlig forvaltning for å understøtte idealene om demokrati, rettssikkerhet og personvern.. Artikkelen er av rettspolitisk karakter, idet jeg ser det som en sentral oppgave å foreslå hvorledes teknologien kan brukes på en offensiv og aktiv måte for å ivareta de nevnte idealene.
2 "Innsynsrett" og "offentlig informasjon"
"Innsynsrett" og "offentlig informasjon" betegner to sentrale sider ved idealet om åpenhet i forvaltningen. Idealet begrunner bl.a rettigheter til å få utlevert dokumenter og opplysninger som forvaltningsorganer har, særlig slike opplysninger som gjelder offentlig myndighetsutøvelse. Innsynsrett for enhver er etablert i offentlighetsloven § 2 annet ledd, mens parter har innsyn i henhold til forvaltningsloven § 18. Personer som det er registrert opplysninger om har dessuten rett til innsyn etter personregisterloven § 7 første ledd.
En annen side ved åpenhetsidealet er retten til å motta opplysninger som det offentlige sender ut etter eget tiltak. I vårt velferdssamfunn er informasjonsarbeid en viktig del av de oppgaver som offentlige myndigheter har. Offentlig informasjonensmateriale kan gjelde borgernes plikter og rettigheter, men kan også gjelde råd om livsførsel, helse, sikkerhet m.v. Det eksisterer ingen lovbestemt plikt for statlig forvaltning til å drive aktiv informasjon overfor borgerne. (3) I de informasjonspolitiske retningslinjene inngår imidlertid en anbefaling om at forvaltningen bl.a skal informere befolkningen på en aktiv og uoppfordret måte. (4) Kommunal forvaltning har en rettsplikt til å drive aktiv informasjons om sin virksomhet. (5)
Selv om både innsynsrett for borgerne og offentlig informasjonsvirksomhet kan sies å støtte opp under viktige sider ved kravet om åpenhet i forvaltningen, er det også viktige forskjeller mellom de to innfallsvinklene til åpenhet. Når enkeltpersoner krever innsyn, er det de genuine saksdokumenter de får tilgang til. Borgeren må selv velge ut dokumenter og fortolke disse og må således utvikle egne forståelser av innholdet. Når formålet er å kontrollere myndighetsutøvelsen har dette sine åpenbare fordeler, fordi det kan sikre en nødvendig avstand og selvstendighet mellom den som kontrollerer og forvaltningen som blir kontrollert. I andre tilfelle, og for det store flertallet av borgere, vil en slik selvstendig tilnærming innebære en for stor utfordring. Dette gjelder særlig på kompliserte saksområder. I slike tilfelle kan offentlig informasjon være et ønsket og nødvendig virkemiddel for å få tilgang til forståelige opplysninger. I motsetning til hva situasjonen er ved offentlig innsyn, er det da det offentlige selv som velger ut og fortolker saksdokumentene. Det er forvaltningens fortolkninger vi forholder oss til, ofte uten at originaldokumentene blir gjort tilgjengelig. Dermed blir mulighetene for å etterprøve holdbarheten av det offentliges saksframstilling begrensede.
Jeg ser på innsynsrett og offentlig informasjonsvirksomhet som to utfyllende og nødvendige strategier for å sikre tilgang til opplysninger fra offentlig forvaltning. En viktig del av diskusjonen rundt informasjons- og kommunikasjonsteknologiens innvirkning på åpenheten i forvaltningen, bør etter min mening nettopp dreie seg om balansen og forholdet mellom disse to tilnærmingene.
3 åpenhet som forutsetninger for demokratisk medvirkning
åpenhet i forvaltningen er blant annet nødvendig for å kunne sikre et tilstrekkelig høyt kunnskapsnivå i befolkningen om demokratiske prosesser, og for å kunne utføre demokratisk kontroll med myndighetsutøvelse. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi kan lett tenkes å virke inn på graden av åpenhet og dermed på demokratiske prosesser. I det følgende vil jeg skissere noen sentrale muligheter og problemer som slik teknologi kan skape i forhold til demokratiidealet.
Fra 1971 har vi hatt en lovbestemt og forholdsvis vid rett for "enhver" til innsyn i offentlige saksdokumenter. Dette er en rett som særlig er vært viktig for pressen og dens muligheter til å undersøke og framføre kritikk mot offentlige myndigheter på vegne av fellesskapet. Lover, forskrifter og andre offentlige saksdokumenter er ikke beskyttet av opphavsrett, men kan fritt benyttes av alle. Mens vi har hatt flere tilfelle der private aktører har publisert offentlige regelverk, har det vært forholdsvis få private aktører som har publisert saksdokumenter i form av innstillinger, rapporter m.v. (6) Med World-Wide Web kan dette raskt komme til å endre seg.
Internett og web-teknologien har på dramatisk måte senket de økonomiske og praktiske terskler for publisering. Dette legger til rette for at pressen og interesseorganisasjoner m.v. kan velge å bruke nettet til å gjøre offentlige saksdokumenter tilgjengelig for allmennheten i original. Slike dokumenter kan lovlig legges ut på nettet, eventuelt sammen med annet relevant materiale. I spørsmålet om det bør bygges gasskraftverk eller ikke står for eksempel miljøorganisasjonene mot et flertall i Stortinget. Disse organisasjonene vil i dag kunne kreve innsyn i relevante offentlige dokumenter i saken og publisere disse på nettet, sammen med dokumenter som inneholder miljøorganisasjonens egne fortolkninger, og for øvrig i den kontekst som organisasjonen finner riktig. Den argumentasjon som knyttes til saksdokumentene vil kunne få stor gjennomslagskraft fordi ytringene direkte er knyttet til originale offentlige dokumenter. På den måten vil vi i større grad enn i dag kunne spre genuine dokumenter i tillegg til fortolkninger og argumenter knyttet til dokumentene.
En utvikling der private publiserer offentlige saksdokumenter på nettet, (7) vil lett kunne gi en kamp om konteksten, fordi den sammenheng dokumentene settes inn i legger føringer på forståelsen av tekstene. Det vil da være viktig å sette dokumenter inn i den sammenheng som gir det "riktige" bildet av innholdet. Dersom private aktører følger en slik strategi, vil dette kunne "tvinge" forvaltningen til selv å publisere offentlige saksdokumenter på nettet i den sammenheng og ledsaget av de kommentarer og argumenter som forvaltningen ønsker. For eksempel vil Næringsdepartementet kunne ønske å være et korrektiv til miljøorganisasjoners "usaklige" publisering av offentlige saksdokumenter, fordi disse er publisert sammen med og er innarbeidet i andre saksdokumenter på en måte som departementet er uenig i. Offentlig forvaltning vil også kunne ønske å være først ute med å publisere egne saksdokumenter for på den måten å ta eller beholde initiativet i en pågående debatt.
Muligheten for privat publisering av offentlige saksdokumenter og den kamp om konteksten som dette vil kunne medføre, vil kunne ha klare positive effekter for åpenheten i offentlig forvaltning. Informasjonstilfanget vil øke og det vil bli flere forskjellige ytringer om og fortolkninger av dokumenter som gjelder offentlig virksomhet. En like viktig konsekvens vil imidlertid være at den enkelte i større grad enn i dag vil kunne velge om de ønsker å forholde seg direkte til originaldokumenter eller om de vil gjøre bruk av de fortolkninger og forklaringer som forvaltningen, interesseorganisasjoner m.v. gjør tilgjengelig..
Et problem med den skisserte utviklingsmuligheten er at det offentlige i for stor grad kan komme til å miste kontroll med sine egne saksdokumenter. Offentlige myndigheter skal selvsagt ikke ha kontroll over den meningsdannelse som skjer på basis av offentlige saksdokumenter. Det kan imidlertid være et problem dersom det er usikkert hvorvidt publiserte offentlige saksdokumenter gir et dekkende bilde av de dokumenter som er utarbeidet i forvaltningen. Slik usikkerhet kan for eksempel oppstå dersom private som publiserer offentlige saksdokumenter ikke har tilstrekkelige oppdateringsrutiner, eller dersom utvalget av dokumenter blir klart ufullstendig. Selv om hvert dokument isolert sett er riktig, vil manglende oppdatering og/eller utvalg kunne gjøre informasjonen sterkt misvisende. Slik bristende informasjonskvalitet kan selvsagt møtes med et skjerpet informasjonsansvar og andre regulatoriske tiltak. Etter min mening vil den beste strategien imidlertid være å legge til rette for gode oppdateringsrutiner.
Et aktuelt tiltak for å sikre et forsvarlig og oppdatert utvalg av dokumenter kan være at forvaltningen bruke teknologien for å tilby abonnementer på offentlige saksdokumenter. Det vil i praksis kunne skje ved at presse, interesseorganisasjoner, næringsliv og enkeltpersoner kan bestille varsler om nye offentlige saksdokumenter via nettet. Samtidig kan disse dokumentene gjøres tilgjengelige på forvaltningsorganets hjemmeside og således kunne lastes ned av de som ønsker det. For å fungere tilfredsstillende, må abonnementene kunne knyttes til forholdsvis smale saksområder, og det må til enhver tid være mulig å melde seg av eller på informasjonstjenesten. Det er nærliggende å vente at en slik tjeneste vil kunne stimulere til et større politisk, faglig og samfunnsmessig engasjement. Særlig vil en slik tjeneste fra kommunene kunne få positiv effekt på det lokale demokratiet. En bieffekt kan dessuten være at informasjonskvaliteten på private nettsider vedrørende saker i offentlig sektor ikke vil bli avhengig av de privates kapasitet til stadig å rette forespørsler til forvaltningen for å kartlegge nye relevante saksdokumenter.
Viktige deler av statlig forvaltning har etablert egne nettsider der de særlig legger ut ulike typer brosjyremateriale og lett forståelig informasjon. En del etater legger også ut sitt regelverk i full tekst. I tillegg er alle lover og forskrifter tilgjengelig gjennom stiftelsen Lovdatas informasjonstjeneste. (8) På sentrale tjenere for regjering og Storting finnes også utredninger, innstillinger og enkelte offentlige saksdokumenter ellers. (9) Det er grunn til å anta at det i framtiden vil bli publisert stadig mer av offentlige dokumenter. (10) Denne utviklingen er selvsagt grunnleggende positiv fordi den kan være med på å skape en større grad av åpenhet. Likevel må det stilles klare krav til gjennomføringen av en slik publisering. Jeg skal her avgrense meg til å nevne to virkninger som etter min mening bør unngås.
En omfattende publisering av informasjonsmateriale, saksdokumenter og regelverk kan føre til at forvaltning i større grad enn i dag får innvirkning på det samlede bildet av forvaltningen som blir formidlet. Det "borgerstyrte" innsynet vil kunne bli svekket i relasjon til den "forvaltningsstyrte" informasjonsvirksomheten og publiseringen. Særlig gjelder dette dersom forvaltningen i utstrakt grad bruker nettet til å spre sine fortolkninger og synspunkter, samtidig som en viderefører dagens forholdsvis restriktive/rettslig tvilsomme praktisering av reglene om offentlig innsyn. (11)
Forvaltningens publisering på nettet av forarbeider til lover og stortingsmeldinger følger et system som innebærer at alle dokumenter i de aktuelle seriene gjøres tilgjengelig. På lignende måte er alle lover og forskrifter tilgjengelig gjennom Lovdatas web-tjenester. For øvrig er imidlertid forvaltningens utvalg av saksdokumenter preget av det offentliges egne konkrete vurderinger. Resultatet er et ufullstendig og noen ganger skjevt utvalg. Fravær av faste kriterier som styrer innholdet av tjenesten åpner for politisk styring av hvilke saksdokumenter som skal bli kjent for allmennheten. Utvalget av publiserte interne rapporter fra departementer vil for eksempel lett kunne styres av et subjektivt utvalg. Selv om det er positivt at enkelte rapporter blir tilgjengelige, kan det hevdes å være et problem dersom forvaltningen fritt kan unnlate å publisere dokumenter av samme slag. Problemet kan sies å eksistere uavhengig av den faktiske årsaken til utelatelsene, fordi det i kontroversielle saker ofte vil bli reist tvil om motivene.
Faren for at det offentlige apparatet skal kunne bruke nettet på en måte som gir dem en for dominerende posisjon i den offentlig debatten om dem selv, kan motvirkes på minst to måter. Det bør vurderes å etablere en videre publiseringsplikt enn i dag, for eksempel slik at alle rapporter og uttalelser m.v. av et visst slag ligger tilgjengelig på nettet (fra statssekretærutvalg, Riksrevisjonen og andre). Publiseringen av offentlige saksdokumenter bør dessuten skje i henhold til utvalgskriterier som også publiseres. Det innebærer for eksempel at det som en del av informasjonssystemet skal formuleres "regler" for hva som skal finnes i tjenesten (for eksempel "alle rapporter som er utarbeidet av statssekretærutvalg". I tillegg bør det settes en frist for når dokumentene senest skal være publiserte. På den måten vil det vanskelig kunne skje at subjektive, politisk og taktiske overlegninger styrer publiseringspraksisen.
4 åpenhet som forutsetning for en rettssikker forvaltning
Selv om demokratiidealet står sentralt i begrunnelsen for en åpen forvaltning, er retten til å innhente og motta informasjon også av stor betydning for andre styringsidealer som gjelder for våre samfunn. Rettssikkerhetsidealet forutsetter blant annet en rett til å få tilgang til informasjon om offentlige myndighetsutøvelse og rett til å ytre seg om myndighetsutøvelsen. Slik informasjon er nødvendig for å skaffe oversikt over og forutse egen rettslig situasjon, for på det grunnlag å ta initiativ til å etterleve plikter og realisere rettigheter. Når enkeltvedtak foreligger vil partens tilgang til relevante dokumenter langt på vei være en forutsetning for at han eller hun skal kunne kontrollere at vedtaket er korrekt.
Våre velferdssamfunn forutsetter at det blir truffet en lang rekke enkeltvedtak om for eksempel trygd, skatter og avgifter. Innen disse og mange andre forvaltningsområder treffes det et stort antall likeartede vedtak, noe som gjør det ønskelig og nødvendig å automatisere deler av beslutningsprosessene. Automatiseringen innebærer at rettsregler i lovgivning, kontrakter m.v. "oversettes" til datamaskinprogrammer. For at dette skal kunne skje, må reglene først tolkes. Det er disse fortolkningene som nedfelles i datamaskinprogrammene og som nesten uten unntak legges til grunn av forvaltningsmyndigheten. På den måten er det reglene iprogrammene snarere enn reglene i de opprinnelige regeltekstene som blir avgjørende for myndighetsutøvelsen. I en periode der meget av diskusjonen om styringsteknikker har dreiet seg om mål- og resultatstyring, har vi i realiteten hatt en markert vekst i den detaljerte regelstyringen. En åpenbar grunn til at få har bitt seg særlig merke i den, er at regler i programmene ikke synes; de eksisterer i form av programkode og anvendes kun i "sorte bokser".
Etter min mening er en av de største truslene mot åpenheten i offentlig forvaltning tendensen til at myndighetsutøvelsen "kapsler seg inn" i datamaskinsystemer. Problemet er særlig knyttet til manglende dokumentasjon av regelinnholdet i programmene. Tidligere var det ikke uvanlig at slik dokumentasjon helt manglet. (12) I dag vil det ofte finnes noe dokumentasjon, men denne er kun tilgjengelig for en liten krets, og dokumentasjonen knytter sjelden an til de lov- og forskriftsregler m.v. som programmene er basert på. Dette innebærer at det er meget vanskelig å gjennomføre en legalitetskontroll av programmene: Inneholder programmene uriktige regler? Inneholder de fortolkninger som det kan være grunn til å bestride riktigheten av? Poenget er at manglende rettslig dokumentasjon av saksbehandlingssystemene gjør det meget vanskelig å få tilgang til den omfattende og systematiske informasjon om rettsanvendelsen som finnes i datamaskinprogrammene.
Nå kan det innvendes at slik detaljert kunnskap om rettsanvendelsen aldri tidligere har vært tilgjengelig. Ved manuell rettsanvendelse vil lovregler og annet regelverk i utgangspunktet bli fortolket på nytt for hver sak. Bortsett fra selve resultatet og vedtaket vil vi da ikke vite noe om hvilke fortolkninger som konkret er blitt lagt til grunn av saksbehandlerne. I slike tilfelle er vi derfor avhengig av å fortolke reglene selv, avdekke ulikheter i resultatet, finne forklaring på ulikhetene og så argumentere for den forståelsen som etter vår oppfatning er korrekt. Denne muligheten har en også når rettsanvendelsen er automatisert. Forskjellen er imidlertid at det som en forutsetning for automatiseringen må formuleres generelle regler der det på entydig måte går fram hvorledes lovreglene m.v. skal forstås. De som har laget systemet har således truffet en lang rekke generelle beslutninger som ofte er ment å dekke de fleste individuelle særtrekk ved enkeltsaker. Når det utøves myndighet på denne måten, og kunnskap om myndighetsutøvelsen finnes tilgjengelig i forvaltningen, tilsier idealet om åpenhet i forvaltningen etter min mening at det bør være mulig for enhver å innhente denne informasjonen.
Et annet aspekt gjelder hvorledes automatiseringen faktisk kan virke inn på folks interesse for å innhente informasjon om offentlig myndighetsutøvelse. "Service" i offentlig forvaltning er primært et stikkord som viser til en viktig og riktig holdningsendring overfor borgerne. Service kan imidlertid også tenkes å få pasifiserende effekter og føre til flere uinteresserte og ukyndige borgere enn i dag. Siden tidlig i 1980-årene har norsk forvaltning arbeidet med å øke servicenivået overfor parter og publikum mer generelt. Dette har blant annet gjort at en i større grad enn tidligere har lagt vekt på "brukernes" ønsker og oppfatninger. Denne holdningen har ikke bare utviklet seg innen offentlig tjenesteyting, men også innen offentligmyndighetsutøvelse. Men mens en lege neppe kan utføre medisinske tjenester for en pasient uten pasientens medvirkning, kan for eksempel ligningskontoret i dag utmerket godt treffe ligningsvedtak uten at skattyter bidrar. For ligningskontoret er skattyter primært en informasjonskilde. Dersom det finnes andre kilder til samme informasjon, er han derfor, for alle praktiske formål, langt på vei overflødig.
Når målsettingen både er å treffe raske og riktige vedtak, kan borgeren som part oppfattes å være mest til bry: De opplysninger han gir er generelt upålitelige fordi han mangler nødvendig kunnskap om regelverket, fordi han av og til kan ønske å bidra til et "for gunstig" vedtak, fordi han glemmer opplysninger og gjør andre formelle feil og fordi han ikke overholder tidsfrister. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi er i ferd med å gjøre det mulig for offentlig forvaltning å ”kvitte seg” med parten som en direkte engasjert aktør. I stedet for å spørre borgerne om inntekts- og formuesopplysninger, familieforhold m.v., kan de samme opplysningstypene hentes fra databaser hos arbeidsgivere, banker, forsikringsselskaper m.v. I stedet for å forholde seg til et stort antall "uskolerte" enkeltmennesker, kan forvaltningen da forholde seg til likesinnede, store og teknologisk avanserte organisasjoner som tenker på samme måte og som kan levere data raskere, riktigere og billigere enn det de fleste enkeltpersoner vil kunne klare.
For mange skattytere er det ikke bare viktig at automatiseringen kan gi dem raskere og riktigere skatteoppgjør, det gir dem dessuten en mulighet til å slippe å fylle ut selvangivelsen, og til å trekke seg tilbake fra selve beslutningsprosessen. Selv om skattyters formelle ansvar stort sett er som før, er det reelle resultatet at opplysningene fra de mange databasene legges til grunn for vedtak uten videre kontroll fra skattyter. (13) For mange er slike reformer et eksempel på den ypperste service, fordi de slipper å forholde seg til den ubehagelige oppgaven det kan være å sette seg inn de rettsregler som regulerer deres skatteplikt. På den annen side forutsetter rettssikkerhetsidealet langt på vei aktive borgere.
For å kunne ha utbytte av retten til veiledning, innsyn, til å uttale seg, til å få begrunnelse for vedtak med videre, kreves det mennesker med interesse og kunnskap som gjør at de kan innhente informasjon om sin rettslige stilling og forfølge sine interesser. Et slikt ideal gir derfor ingen løfter om et tilbakelent forhold til forvaltningen, men forutsetter i stor grad strev og egenaktivitet. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi kan brukes for vesentlig å redusere strevet for den enkelte. I den grad forvaltningen velger å innhente saksopplysninger fra databaser i stedet for å gjøre det direkte fra borgerne selv, vil dette kunne føre til at færre mennesker får innsyn i og forståelse for de forvaltningsavgjørelser som direkte gjelder dem. Konsekvensen kan videre være at den generelle kunnskapen om offentlig forvaltning reduseres. Dette kan i sin tur også gi dårligere forutsetninger for å engasjere seg og delta i debatter om hva som må anses å være rettferdige ordninger innen skatt, trygd og andre sentrale forvaltningsområder.
5 åpenhet som forutsetning for personvern og samlet perspektiv
Personvernidealet kan sies å ha som et utgangspunkt at den enkelte skal kunne utøve en bestemmelsesrett over personopplysninger om seg selv. En viktig side ved personvernet er å begrense spredningen av personinformasjon i henhold til vedkommende personers ønsker. Et annet viktig element er imidlertid kravet om rett til innsyn i den behandling av personinformasjon som skjer. Slike innsynsrettigheter må sies å være en forutsetning for at den enkelte skal kunne utøve en bestemmelsesrett over egen personinformasjon på en rasjonell måte. Innsyn er dessuten en forutsetning for å sikre tilstrekkelig data- og informasjonskvalitet på personopplysningene.
EUs personverndirektiv (95/46/EC) skal implementeres innen oktober 1998 (jf art. 32). Mange europeiske land er derfor i gang med å revidere sin lovgivning. Blant de bestemmelser i direktivet som i mange land vil gi styrkede rettigheter, er art. 12 om innsynsrett. I det norske lovforslaget (14) er det i tråd med direktivet bl.a tatt med rett til mer omfattende generell informasjon om behandling av personopplysninger enn etter dagens norske lov. Det er også fastsatt at det skal etableres en offentlig tilgjengelig fortegnelse over melde- og konsesjonspliktige behandlinger av personopplysninger. Siden meldeplikten er vidt formulert, innebærer dette en oversikt som omfatter behandling av personopplysninger innen mange viktige samfunnsområder. Det er dessuten gitt utvidet rett til innsyn i personopplysninger om en selv. Innsynsrettighetene i henhold til den reviderte personvernlovgivningen er med andre ord forholdsvis omfattende. Reformen innebærer at det introduseres et nytt sett av regler som supplerer de allerede eksisterende reglene om innsyn i offentlig forvaltning. (15)
Demokrati, rettssikkerhet og personvern kan i dag sies å ha fått "hver sine" innsynsregler. Innsynet for "enhver" i det offentliges saksdokumenter er primært knyttet til demokratiidealet, fordi det legger til rette for offentlig debatt og kontroll av offentlig myndighetsutøvelse. Den "registrertes" innsyn er først og fremst knyttet til personvernidealet og den enkeltes interesse i å bestemme over opplysninger om dem selv, for derved å ivareta personlig integritet, privatlivets fred og opplysningskvalitet. "Partsinnsynet" i forvaltningsloven er primært knyttet til rettssikkerhetsidealet fordi det legger til rette for at private parter lettere kan forfølge sine rettslige interesser, og herunder avdekke uriktige avgjørelser og myndighetsmisbruk.
Det faktum at ulike innsynsregler har forskjellige ideologiske begrunnelser og referanser, innebærer selvfølgelig ikke at de legger begrensinger på den funksjon innsynsrettighetene faktisk har. Innsyn med hjemmel i personvernlovgivningen kan selvsagt like gjerne brukes som et supplement til partsinnsynet for derved å styrke enkeltpersoners rettssikkerhet. På tilsvarende måte er det åpenbart at det generelle innsynet i henhold til personvernlovgivningen ikke bare legger til rette for bedre vurderinger av hvilke forholdsregler den enkelte skal velge for å beskytte sitt privatliv. I tillegg vil en slik innsynsrett være et supplement til offentlighetslovgivningen. Et spørsmålet er for eksempel i hvilken grad det er offentlig innsyn i informasjon om hvilke opplysningstyper som er tatt inn i offentlige myndigheters edb-systemer, hvilke informasjonskilder som benyttes, hvor opplysninger videregis m.v. I dag vil svaret primært avhenge av hvorledes offentlighetsloven skal forstås, og konklusjonene er ikke åpenbare. Etter en revidert personvernlovgivning har trådt i kraft, vil det imidlertid klart gå fram av denne at slike opplysninger er tilgjengelige for enhver.
Betydningen av at ulike innsynsregimer kan ha overlappende funksjoner øker fordi de enkelte regimene har forskjellige saklige virkeområder. Her er særlig personvernlovgivningen av stor betydning fordi den også omfatter privat sektor. Personvernet er altså blitt ansett som tilstrekkelig begrunnelse for å gi innsynsrett i behandling av personopplysninger. Dette er innsyn som dels gjelder "enhver" (generelt innsyn) og "den registrerte" (innsyn i opplysninger om en selv). Samtidig legger imidlertid dette til rette for en sterkere stilling også der den registrerte er part i en sak som vedkommende private instans (f.eks et forsikringsselskap) skal avgjøre. Det generelle innsynet i privates behandling av personopplysninger legger dessuten forholdene til rette for å drøfte private selskapers virksomhet og samfunnsmessige rolle. Dette kan ses som et bidrag til og en stimulans av demokratiske debatter om samfunnsutvikling og politiske framtidsmål. Ikke minst vil innsynsretten etter personvernlovgivningen kunne ha stor betydning for pressens tilgang til informasjon, både innen offentlig og privat sektor. Som nevnt under avsnitt 4 er det et behov for å styrke borgernes innsikt i automatiserte beslutningsprosesser. Med mindre det etableres klare og direkte innsynsrettigheter i forhold til systemløsningene, vil også pressen kunne lide under den innkapsling av myndighetsutøvelsen som automatisering ofte innebærer. Den lovgivning som mange innen pressemiljøene anser for å være en trussel mot pressefriheten, (16) kan med andre ord komme til å bli en døråpner som gir adgang til enkelte av "maktens rom" som for pressen i stor grad har vært lukket.
6 Konklusjoner og forslag
Ovenfor har jeg pekt på problemer og muligheter for åpenheten i offentlig forvaltning. Underveis har jeg også pekt på enkelte mulige tiltak for å understøtte borgernes informasjonstilgang. Selvsagt finnes det en rekke andre konkrete tiltak som kunne ha vært trukket fram. Avslutningsvis vil jeg imidlertid argumentere for tre mer grunnleggende politiske grep for å sikre idealet om åpenhet.
6.1 Systemoffentlighet
Til nå har offentlighetsidealet primært gitt seg utslag i offentlig tilgang til dokumenter (opplysninger) og møter (f.eks i folkevalgte forsamlinger, rettsmøter). Etter min mening er det grunn til nøye å vurdere om ikke offentlighet i framtiden også bør omfatte datamaskinsystemer. Systemoffentlighet bør m.a.o. supplere dokument- og møteoffentlighet. (17) Systemoffentligheten må etter min mening ha minst to elementer: For det første eksistensen av dekkende beskrivelser av systemløsninger og offentlig tilgang til disse beskrivelsene for enhver. For det andre må systemoffentlighet bety tilgang for enhver til å anvende systemløsninger for egne formål. De to elementene henger nøye sammen fordi en adekvat beskrivelse av systemet, integrert i eller i tillegg til selve systemet, også vil være en forutsetning for en rasjonell bruk av systemet for utenforstående.
Kravet om systemoffentlighet kan begrunnes på flere måter. Her vil jeg nøye meg med kort å skissere to av de mest sentrale begrunnelser. For det første inneholder mange offentlige systemer resultater av generelle avgjørelser som har (mer eller mindre) stor betydning for borgernes rettslige og sosiale stilling. Et saksbehandlingssystem der det i detalj er fastlagt hvorledes myndighetsutøvelsen skal være, utgjør en helt sentral type systemløsninger som bør omfattes av systemoffentlighet. Men også systemer som på mer indirekte måter virker inn på samfunnsstyringen bør være tilgjengelig for offentligheten. Således vil systemer som av offentlige myndigheter faktisk er lagt til grunn i samfunnsstyringen, f.eks systemer som inneholder økonomiske og sosiale modeller som danner grunnlag for budsjettvedtak m.v. I et demokratiperspektiv vil det bl.a være av betydning å kunne få kunnskap til slike modellers eksistens og innhold. Dermed vil det være lettere å argumentere for eller mot holdbarheten av de oppfatninger og premisser som er lagt til grunn. Det vil også være av betydning at andre enn offentlig myndigheter kan bruke systemet for å legge inn andre forutsetninger og simulere/framskrive virkningene av en alternativ politikk. Et sentralt poeng er at det faktiske og teoretiske grunnlaget for viktige deler av moderne politikk er så omfattende og komplisert, at det kreves avanserte analysesystemer m.v. for å fremme politiske forslag som oppfattes som vel begrunnede. Legger for eksempel regjeringen fram beregninger som viser hvilke virkninger et økt offentlig forbruk vil ha på økonomien, vil det være vanskelig å få gjennomslag for andre konklusjoner med mindre en 1) kjenner modellen og kan vise at den er feil, 2) kjenner de faktiske forutsetningene som er anvendt i modellen eller 3) har et alternativt system med en modell som oppfattes å være likeverdig med den regjeringen har anvendt. Alternativ 1 og 2 forutsetter systemoffenlighet. Alternativ 3 krever penger og/eller større fagkunnskap enn etter de to første alternativene.
Den andre begrunnelsen for systemoffentlighet som jeg vil nevne, gjelder mulige endringer i maktrelasjonen mellom offentlige myndigheter og borgerne som enkeltindivider. Automatisering av offentlig myndighetsutøvelse innebærer en vesentlig styrking av myndighetenes evne til å håndtere store informasjonsmengder, f.eks i form av regelverk, tall, fakta opplysninger, politiske dokumenter m.v. Dette gjelder både framfinning, innhenting, anvendelse og videresending av informasjonen. Borgerne på sin side er avhengig av å benytte programvare som er tilgjengelig på det alminnelige markedet samt de informasjonstjenester ellers som er gjort allment tilgjengelig. Selv om enkelte sentrale offentlige dokumenter er gjort tilgjengelig via tjenester på World-Wide Web, er det grunn til å anta at det offentliges evne til å håndtere informasjon som vedrører samfunnsstyringen, relativt sett er i ferd med å bli betydelig økt i forhold til borgernes evne til samme. Slike forskjeller kan tenkes å bli så store at det kan utvikles følelser av maktesløshet blant grupper som ikke har tilgang til de systemløsninger som det offentlige selv har. Systemløsningene gjør det lettere for offentlige myndigheter å nå raskt og sikkert fram til konklusjoner på grunnlag av et stort informasjonsmateriale. Den som er henvist til å gjøre de samme operasjonene manuelt, vil bruke langt mer tid og faren for feil og uriktige konklusjoner vil være stor. Innenfor et demokrati bør derfor ingen tvinges til å være "fotgjengere" der myndighetene "kjører limousin".
6.2 åpne offentlige arkiver
Det offentliges arkiver og saksdokumenter er lukket inne i bygninger og datamaskiner, og er i tillegg beskyttet ved at det kreves en konkret tillatelse for å få tilgang til dokumentene. Reglene om enhver persons innsyn i offentlige saksdokumenter bygger på forutsetningen om at noen må vurdere i det enkelte tilfellet om innsyn skal gis. Dette gir en stor grad av kontroll for det offentlige. I tillegg publiserer det offentlige rettsregler og forarbeider til lover. Tradisjonelt har dette skjedd ved hjelp av publikasjoner med forholdsvis liten spredning. I dag publiseres imidlertid en stor del av disse dokumentene på gratis tilgjengelige nettsider. Dette innebærer et viktig framskritt fordi det bidrar til større spredning av kunnskap om den politiske og forvaltningsmessige styringen, noe som igjen kan være et incitament til demokratisk deltakelse.
Publiseringen på nettet har imidlertid ikke vært begrenset til rettsregler og de mest sentrale styringsdokumenter ellers. I tillegg har forvaltningen begynt å publisere politikernes taler, rapporter, kommisjonsinnstillinger og annet. Dette er materiale som ikke hører hjemme i noen publikasjonsserie, men som ville ha vært gjenstand for innsyn etter offentlighetsloven. I stedet for å møte en stor pågang fra enkeltpersoner ved å utlevere dokumentet til én etter én, har man altså valgt å publisere, dvs gjøre dokumentene allment tilgjengelig. En slik publisering vil ikke bare lette det praktiske arbeidet med spredning, men vil i tillegg trolig øke antallet eksemplarer som blir spredt.
Dersom vi forfølger denne tanken bør vi vurdere å etablere en ordning der myndighetene etablerer åpne offentlige arkiver, d.v.s. en samling offentlig tilgjengelige dokumenter som kan anvendes av enhver uten individuell tillatelse fra et offentlig organ. Dette vil på dramatisk måte øke tilgjengeligheten til offentlige saksdokumenter. Riktignok er en rekke dokumenter allerede tilgjengelige gjennom nettjenester knyttet til mange lands regjeringer og til internasjonale organisasjoner. Disse omfatter imidlertid for det meste dokumenter i fast organiserte serier (offentlige utredninger, lovforslag, direktiver m.v.). Slike dokumenter trenger en imidlertid ikke kreve å få utlevert i henhold til offentlighetslovgivningen, fordi de gjennom lang tid har vært publisert på papir. En lang rekke andre dokumenter som til nå ikke har vært publisert, men som det er offentlig innsyn i, bør imidlertid inngå i et åpent offentlig arkiv. Ordningen forutsetter med andre ord at de offentlige myndigheter på generell basis vurderer om offentlig innsyn skal gis. Likevel vil det alltid være dokumenter som en kun kan få tilgang til etter en individuell og konkret vurdering. Målsettingen bør imidlertid være at de aller fleste dokumenter som det kan gis innsyn i blir gjort tilgjengelig på nettet.
En ordning med åpne offentlige arkiver vil endre balansen mellom offentlig innsyn og publisering. Som tidligere nevnt blir det viktig å unngå at myndighetene gjennom sitt utvalg og publiseringspraksis får for stor innflytelse på hvilke dokumenter som publiseres og derfor får en oppmerksomhet som kan styre den politiske dagsorden, se foran punkt 3. Krav om at det offentlige skal følge på forhånd definerte kriterier for utvalg av publiserte dokumenter, er ett mulig hinder for en slik effekt. En annen mulighet er at alle dokumenter som noen faktisk krever innsyn i etter offentlighetsloven, alltid legges ut i et offentlig elektronisk arkiv. På den måten vil det bl.a være den enkelte borger selv (og pressen m.fl) som virker inn på det offentliges publiseringspraksis. Det bør også vurderes om sentrale deler av en slik ordning bør være gjenstand for en rettslig regulering.
6.3 Sosiale informasjonsnett
I beskrivelsen av informasjonssamfunnet legger vi ofte vekt på at informasjons- og kommunikasjonsteknologi binder menneskene sammen, f.eks ved hjelp av Internett og ”elektroniske motorveier”. Ulik tilgang til slike nett gir i så fall også fare for ulikheter i tilgangen på informasjon og dermed kanskje også forskjeller på mulighet for innflytelse. Betydningen av de elektroniske nettene for informasjonstilgangen i samfunnet kan knapt overvurderes. Likevel er det av stor betydning å se slike kanaler for informasjon i sammenheng med andre kanaler og annen og mer tradisjonell teknologi. En enkel observasjon er at brukerne i nettet, det vil si de som har spesielt god tilgang til informasjon, er sosiale aktører som inngår i mange ulike sosiale sammenhenger. Disse sosiale relasjonene kan være "tilfeldige", eller de kan gjelde mer faste strukturer og organisasjoner. Våre samfunn er langt på vei gjennomorganiserte, for eksempel i form av næringsdrivende virksomhet, offentlig og privat tjenesteyting, private interesseorganisasjoner, partipolitiske organisasjoner m.v. Til hver av disse organisasjonene hører det ett eller flere sosiale fellesskap, og i slike sosiale fellesskap vil det også bli utvekslet kunnskap og erfaringer, spesielt innen de saksfelt som vedkommende organisasjon ser som sitt arbeidsområde. Folk som arbeider innen fagforeninger eller er medlemmer der, er for eksempel opptatt av arbeids- og lønnsforhold, rettigheter til arbeidsledighetstrygd m.m. Pasientforeninger er for eksempel opptatt av innretningen av offentlige og private helsetjenester, rettigheter for medlemmene m.m. Derfor er det nærliggende å se slike sosiale fellesskap som "sosiale informasjonsnett", d.v.s. som kanaler for spredning og utvikling av kunnskap og erfaring innen spesialiserte felt. Samtalen, diskusjonsmøtet og medlemsbladet er blant de sosiale nettenes viktigste informasjonskanaler. Tekstbehandleren, kopimaskinen og frankeringsmaskinen er blant de viktigste teknologier de gjør bruk av.
For at det offentlige skal få størst mulig virkning av de elektroniske nettene, og derigjennom motvirke uønskede forskjeller i folks informasjonstilgang, bør det offentliges bruk av Internett særlig rettes inn mot knutepunktene i de sosiale informasjonsnettene. Snarere enn å rette informasjonsarbeidet inn mot enkeltindivider, bør offentlige myndigheter med andre ord særlig innrette sine informasjonstjenester mot fagforeningskontorer, banker, næringslivsorganisasjoner, pasientforeninger, naturvernforeninger og de mange andre organisasjoner som enkeltindividene deltar i. På den måten vil det offentlige kunne sette folk i disse knutepunktene i stand til å gi mer fullstendig og oppdatert informasjon enn det de i dag kan. Forutsetningen er også her et det er mottakerne av informasjonen snarere enn det offentlige som har kontroll med informasjonsstrømmene. I kombinasjon med "systemoffentlighet" og "åpne offentlig arkiv" (jf ovenfor) vil informasjons- og kommunikasjonsteknologien kunne sette personer innen alle disse (små og store) sosiale informasjonsnettene i stand til å bli profesjonelle brukere av offentlig informasjon og datamaskinsystemer. Dersom en også forutsetter en bedret informasjonstilgang fra andre enn det offentlige, vil dette i tillegg også kunne gi en mer selvstendig bruk av informasjonen. Det vil dessuten oppstå en reell valgmulighet med hensyn til hvem en ønsker å søke råd hos; i et forvaltningsorgan, hos en privat instans eller hos begge.
6.4 Avslutning
Selvsagt er det en rekke forbehold og unntak som må gjørs dersom en ønsker å iverksette noen av de tiltak jeg her har skissert. Jeg mener at det viktigste på dette stadiet er å lansere reformtanker som ikke bare representerer mindre justeringer i forhold til dagens situasjon. Vår tenkning rundt informasjons- og kommunikasjonsteknologien bør gjenspeile en aktiv og offensiv holdning til teknologiens rolle i bestrebelsene på å øke graden av åpenhet i offentlig forvaltning og i samfunnet generelt.
Fotnoter
(1) Innlegget er ikke skrevet for seminaret ”Offentlighet i forvaltningen”, men omfatter de aller fleste hovedpoeng i mitt innlegg på seminaret. En engelskspråklig versjon av artikkelen, Access to Government-Held Information: Challenges and Possibilities er publisert i Journal of Law, Information and Technology og er tilgjengelig på http://elj.warwick.ac.uk/jilt/infosoc/98_1scha/default.htm.
(2) Det er etter min mening også grunn til å understreke behovet for en rettspolitisk diskusjon også om informasjonsfriheten innen privat sektor, men denne problemstillingen vil ikke bli drøftet nærmere her.
(3) En slik plikt ble foreslått i NOU 199?? .. , se ??, men er ikke fulgt opp.
(4) Se Administrasjonsdepartementet: Statlig informasjonspolitikk: Hovedprinsipper, desember 1994.
(5) Dette sies klart i kommuneloven § 4.
(6) For dokumenter som inneholder opplysninger som er underlagt taushetsplikt (vedr. personer, foretak m.v.) kan det ikke sjelden gis innsyn i de øvrige deler av vedkommende dokument.
(7) Jeg forutsetter m.a.o. at den private publiseringen vil omfatte mer enn regelverk.
(8) Lovdata er en privat stiftelse, se http://www.lovdata.no. Lover og forskrifter fra Lovdata er nå gratis tilgjengelige på nettet.
(9) Se regjeringens nettjeneste ODIN http://odin.dep.no og nettsidene til Stortinget http://www.stortinget.no.
(10) Jf. den utviklingen som er beskrevet av Maisen Lied: Offentlig elektronisk informasjon - en oversikt, http://www.afin.uio.no/forskning/notater/5_96.html.
(11) Se for eksempel oppslag i Aftenposten Interaktiv: http://www.aftenposten.no/nyheter/iriks/d19485.htm.
(12) Se om dette i Schartum: "Dirt in the Mashinery of Government? Legal Challenges Connected to Computerized Case-Processing in Public Administration.", I: Bing and Torvund (red.), 25 years Anniversary Anthology, Norwegian Research Centre for Computers and Law, Tano, Oslo 1995, s 151 - 92.
(13) Se Dag Wiese Schartum: "Forenklet selvangivelse - en for enkel selvangivelse?" I: Utvalget 1995, hefte 5, s 1089-1122, se også http://www.uio.no/~dags/artikler/fsa.html.
(14) Se NOU 1997: 19 http://odin.dep.no/jd/norsk/publ/utredninger/NOU/012005-020016/index-dok000-b-n-a.html.
(15) Også etter dagens lovgivning eksisterer det en rett til innsyn i generelle opplysninger og i opplysninger om en selv. Det generelle innsynet gjelder imidlertid kun offentlig sektor og innsynsretten i opplysninger om en selv gjelder ikke opplysninger i manuelle personregistre.
(16) For eksempel fordi innsynsrettigheter kan tenkes å true pressens kildevern.
(17) Enkelt sider ved den systemoffentlighet som jeg foreslår reiser opphavsrettslige spørsmål som konkret kan sette grenser for i hvilken utstrekning slik offentlighet kan realiseres.