Bredbånd til folket - hva er mulig?

Trykket i Dagens Næringsliv 21. februar 2000

Av Tanja Storsul, stipendiat ved Institutt for medier og kommunikasjon, Universitetet i Oslo.

Statsråd Enoksen har lansert visjonen om den digitale allemannsretten. Den bærende idé er med Enoksens ord at "alle husstander og all offentlig og privat virksomhet skal ha tilgang til høyhastighetsnett til lik pris og i samme utbyggingstakt over hele landet".

Å forhindre at noen faller utenfor og avskjæres fra de nye informasjons- og kommunikasjonsmulighetene som skapes er en av informasjonssamfunnets hovedutfordringer. Enoksens digitale allemannsrett stadfester derfor et viktig prinsipp om at alle skal ha tilgang til teknologien. Men at vi skal ha nettilgang til lik pris over hele landet innebærer ikke bare en omlegging av norsk telepolitikk der lik pris ble forlatt som målsetting da liberaliseringen ble forberedt. Det bryter med EØS-avtalen. Spørsmålet blir da om regjeringen ønsker å sette seg opp mot EU på dette punktet, eller om debatten bør dreies over mot målsettinger og virkemidler som utnytter det handlingsrommet Norge har innen EØS.

EUs regelverk

Hvordan en kan sikre at fordelingsmessige hensyn ivaretas i et konkurransemarked har vært mye diskutert i EU. Da EU utviklet rammeverket for fulliberalisering av telemarkedet utformet de også egne regler om det de kaller "universelle tjenester". Hovedprinsippet her er at grunnleggende teletjenester skal være tilgjengelige for alle. Prisene på disse tjenestene skal være rimelige i lys av nasjonale forhold, og for å sikre dette kan statene innføre maksimalpriser. Nærmere bestemt kan teleselskap med dominerende posisjon i markedet bli pålagt å tilby tjenester til hele landet til en maksimalpris. Dermed kan prisforskjeller begrenses, men ikke elimineres. Merkostnadene selskapet får pga. dette kan finansieres gjennom en kostnadsfordeling mellom markedsaktørene.

EU definerer taletelefoni og telefax og/eller datakommunikasjon som de grunnleggende tjenestene som skal være universelt tilgjengelige og som kan finansieres på denne måten. Selv om omfanget av universelle tjenester skal vurderes i takt med den teknologiske utviklingen er det intet i dag som tyder på en utviding mot nye typer tjenester.

EUs minimumsdefinisjon av universelle tjenester hviler på en antakelse om at markedet vil fordele høyhastighetstjenester på en tilfredsstillende måte. Det er imidlertid grunn til å stille spørsmålstegn ved dette. For en utbygger av høyhastighetsnett vil Østlandsområdet være langt mer attraktivt enn f.eks. Finnmark. Den sannsynlige følgen av dette er at markedet i Oslo vil preges av langt sterkere konkurranse, bedre tilbud og lavere priser enn markedet i Finnmark. Dersom markedet får fordele kan konsekvensen bli at folk og bedrifter i utkantstrøk få et dyrere og dårligere tilbud enn folk i byene. Men hva med målsettinga om at alle skal ha tilgang til de nye informasjons- og kommunikasjonsmulighetene?

Norges handlingsrom

Norge har i dag lagt seg tett opp til EUs minimumsdefinisjon av hva som er grunnleggende tjenester. Riktignok er Telenor pålagt å levere telefonitjenester inkl. tilknytning til digitalt nett til hele landet, men det er bare alminnelig telefoni som har en maksimalpris. Det betyr at regjeringen i dag ikke har virkemidler for å begrense prisforskjeller på ISDN og bredbånd, og heller ikke sikre utbygging av bredbåndsnett til hele landet.

Norge har imidlertid et betydelig handlingsrom innen EUs rammeverk. Jeg vil trekke fram to mulige hovedstrategier som godt kan kombineres. Den ene er strengere markedsregulering, den andre er statlige initiativer til utbygging av nettverk.

Norge kan velge å regulere markedet strengere enn det EU pålegger oss. EU har en smal definisjon av hvilke tjenester som skal være universelt tilgjengelig. Hvert land kan imidlertid velge å la reguleringer om leveringsplikt og maksimalpris omfatte flere tjenester. I Danmark har regjeringen pålagt Tele Danmark å levere ISDN til hele landet til en maksimalpris. Det samme ville være mulig for bredbåndstjenester. Slik kunne en sikre landsdekkende utbredelse av bredbåndsnett og hindre store prisforskjeller, selv om prisene ikke ville være like. Begrensningen EU setter er at en slik utvidelse av universelle tjenester ikke kan finansieres gjennom kostnadsfordeling mellom markedsaktørene. Det innebærer at dersom Telenor blir pålagt å levere bredbåndstjenester med prisgaranti kan ikke Telenor få kompensasjon for eventuelle merkostnader fra et fond der de andre markedsaktørene bidrar. Spørsmålet er om det er politisk vilje i regjeringen til å påføre Telenor slike ekstra forpliktelser. Et alternativ er selvfølgelig at Norge forsøker å påvirke EU til å utvide sin definisjon av hvilke tjenester som skal være universelle.

Den andre hovedstrategien er at staten oppmuntrer nettutbygging for å sikre at det faktisk blir et godt tilbud også i distriktene. Dette kan skje på en rekke ulike måter der konstruksjonen av ett helhetlig nytt nettverk neppe er det mest realistiske. Enoksen har selv luftet muligheten for å starte med å gi alle landets skoler bredbåndtilknytning. Dette ville være en god begynnelse som kunne gjennomføres f.eks. ved etableringen av et fond der kommunene kunne søke om støtte for sine skoler. På en slik måte kunne en sikre at løsninger tilpasset lokale forhold som utnyttet eksisterende nett, og ikke minst kunne en sikre at det fantes bredbåndtilknytning i alle kommuner.

Visjon og virkelighet

Enoksens visjon om den digitale allemannsretten er et viktig bidrag til debatten om hvordan vi skal unngå at teknologien skaper nye skiller i samfunnet. Sterkere markedsregulering og statlige initiativer til nettutbygging er strategier som kan sikre alle tilgang til nye informasjons- og kommunikasjonstjenester. Enoksens målsetting om like priser står imidlertid i konflikt med EØS-avtalen og forutsetter at teleliberaliseringen reverseres. Jeg tror det er hensiktsmessig at diskusjonen framover konsentreres om noe mer realistiske målsettinger og strategier.