Verdenssamfunnet sliter med å bli enige om hvordan vi skal håndtere klimaendringene. I likhet med en rekke statsledere, tviler generalsekretæren for FNs klimakonvensjon, Christiana Figueres, på at statene kommer frem til en bindende klimaavtale i Paris. Men er dette egentlig et ønskelig mål? Ikke nødvendigvis, svarer stipendiat Rosa Manzo ved Pluricourts, Institutt for offentlig rett, UiO, som har fulgt klimaforhandlingene på nært hold.
- Ikke avgjørende om avtalen er bindende
Det har vært stort fokus på hva en klimaavtale kan oppnå når den ikke inneholder rettslige forpliktelser for statene. Rene selvforpliktelser har sjeldent vært tilstrekkelige for å nå målene i en felles tekst. Det er for fristende for stater, noen ganger eller permanent, ikke å følge en traktat, noe som gjør at den i realiteten blir ineffektiv.
Under fjorårets klimakonferanse i Lima gikk EU-delegasjonen inn for å innføre obligatoriske klimamål for alle land. Stemmene er ikke like tydelige nå lenger. En rekke regjeringer har tydeliggjort at de ikke regner med en bindende traktat.
Rosa Manzo synes at dette ikke burde være et hovedspørsmål i forhandlingene.
Det er alltid en risiko for at rettslig bindende avtaler blir stanset av nasjonale parlamenter. Vi så dette med Kyoto-protokollen, som ble signert av USA, men aldri ratifisert av Senatet.
For å unngå at et klimakompromiss strander på grunn av nasjonal motstand, er hun positiv til planene om en ikke-bindende overenskomst med sterke nasjonale planer om å redusere CO2-utslipp.
Vi burde være forsiktige med våre forventninger til en klimaavtale. Hovedmålet for klimakonferansen i desember er å beslutte en ramme for samarbeidet mellom regjeringene. Hvis vi forventer å se en bindende traktat som den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, vil vi utvilsomt bli skuffet.
Stipendiaten beskriver klimatoppmøtet mer som et startpunkt for en fremtidig prosess enn en endelig løsning til klimaoppvarmingen.
- Fremfor å håpe på en bindende avtale som vil løse alle problemer med én gang, burde vi evaluere hvor mye statene selv er villige til å endre for å få til en lavkarbon-økonomi.
En ny avtale i en endret geopolitisk og økonomisk kontekst
Da Kyoto-protokollen ble inngått i 1997 hadde verdens stater en felles forståelse om at de industrialiserte landene måtte bære den største delen av byrden av å redusere klimagassutslipp. De fleste Industriland sa ja til å skjære ned på utslippene, mens utviklingslandene skulle tilpasse industrien sin gjennom støtte fra landene som er bundet av utslippskvoter.Tanken var at økonomisk vekst i utviklingsland ville bli bremset hvis selskapene skulle satse på dyre, grønne produksjonsformer.Siden den tiden, har flere land blitt viktige aktører i verdensøkonomien. De har gjennomgått en industrialisering som krever enorme mengder med energi. Dette behovet har ofte blitt dekket av fossile energikilder som kull, noe som klart har bidratt til å øke den totale mengden CO2-utslipp i verden.
Klimatoppmøtene de siste årene har fokusert på å finne en ny fordeling av byrden med å beskytte klimaet. Nylig industrialserte land og utviklingsland forventes nå å ta mer ansvar for selv å kutte ned på sine utslipp. Derfor er det desto viktigere at løftene fra vestlige land er troverdige.
Diskusjonene er vanskelige, og det gjenstår mye arbeid for å komme frem til en felles tekst.
- Statene er enige i at det er et stort press for å øke farten i forhandlingene, sier Manzo.
Per 16. november 2015 har 162 stater lagt frem nasjonale klimaplaner. Disse statene representerer nesten 96 prosent av verdens klimagassutslipp.
- Nye store markeder som Kina og Brasil, men også kjente høyutslippsregioner som USA, Canada og EU, la frem sine planer innen deadline. Dette er et godt tegn.
UNFCCC presenterte en rapport som bedømmer effekten av 147 forpliktelser som ble gitt innen fristen. Komiteen sier at løftene viser økt interesse og sammerbeidsvilje i fra statene.
Det neste klimaregime må være dynamisk og fleksibelt, og mange forskere mener at dette kan oppnås gjennom at de nasjonale forpliktelsene er differensierte i innhold og at de innføres gjennom et tilpasset tidsrom. Overgangen til et lavutslippssamfunn vil ikke skje øyeblikkelig, men statene må bli enige om en tidsramme for implementeringen av de nasjonale forpliktelsene. Det vil vise seg om kort tid hvor raskt verdens regjeringer er villige til å ta nødvendige skritt i kampen mot klimaoppvarmingen. UNFCCC advarer i samme rapport om at det må handles raskt og at ambisjonsnivået på nåværende forpliktelser må økes over tid for å nå togradersmålet.
Hvilke konsekvenser vil brudd på forpliktelsene ha?
Manzo bekrefter at avtalens verdi i stor grad vil avhenge av forhandlingsresultatet om et middel og en mekanisme for å sikre at den blir etterlevd. Det er fortsatt uklart hvordan en slik overvåkingsprosedyre vil se ut.
- En av de største utfordringene vil være å bli enige om hvem som kan utløse mekanismen. Den opprinnelige planen med en slik prosedyre var å presse landene til å følge opp sitt eget ansvar. Overvåkingsmekanismer utøver ekstern kontroll over statlige handlinger uten muligheten til å dømme stater. Hvis stater fikk muligheten til å sette i gang en prosess, kunne overvåkingsmekanismen få domstollignende karakteristikker. Dette kunne bety et stort skritt på veien mot et mer rettsstatlig miljøregime.
Manzo anser det som urealistisk at Paris-avtalen vil inneholde mer enn en skisse for en overvåkingsmekanisme, som så utarbeides i senere møter. Dette skjedde med overvåkingsmekanismen under Kyoto-protokollen, som ble utarbeidet fire år etter at protokollen ble undertegnet.
Avslutningsvis sier hun at det ikke vil komme som et sjokk hvis statene ikke blir enige om en avtale i Paris. Erfaringen fra København viser at samtalene har fortsatt, til og med med mer ambisiøse mål. Det er derimot grunn til å ha håp hvis man tar i betrakning de nasjonale klimaplanene og det høynede presset på verdens ledere.
Av Stephanie Schmölzer og Rosa Manzo