– Det er på tide å se på jussens rolle og bruke en økosystemtilnærming i miljøforvaltninga, noe som ikke er gjort tidligere, sier Froukje Maria Platjouw.
Eksempler på økosystemer er jord, skog, innsjøer, myr, fjell og havområder. Det kan være uvant å tenke på nytten vi har av dem som tjenester, men økosystem-tjenester er et samlebegrep for grunnleggende goder vi får fra naturen.
Platjouw har nylig forsvart en doktoravhandling om hvordan miljøretten kan bidra til å ta vare på økosystemene våre. Der bruker hun teori fra både miljørett, miljøøkonomi og naturvitenskap.
– Både lovverket og forvaltninga har utfordringer, påpeker hun.
– Lovverket spiller en viktig rolle fordi det setter rammer for hele miljøforvaltninga. Det største problemet er at forskjellige deler av økosystemene er regulert av ulike lover og regler og forskjellige myndigheter anvender disse reglene. Da er det vanskelig å få en forvaltning som jobber mot felles mål istedenfor sektorbaserte mål.
Hun foreslår både sterkere lovgivning og felles metoder som forvaltninga kan bruke for å sette en prislapp på tjenestene som naturen gir oss.
Men hvordan skal forvaltninga vurdere verdiene i økosystemene opp mot andre samfunnsmessige og økonomiske interesser? Dette er et aktuelt spørsmål når vi bygger vindmøller, havner, akvakulturanlegg og petroleumsinstallasjoner eller driver med fiske og transportplanlegging.
Sette pris på naturen
Ifølge Platjouw finnes det metoder for å sette pris på økosystem-tjenester. Disse metodene er under utvikling.
Når det gjelder mat, kan vi se på markedsprisene for å finne ut hvor høy verdi vi gir den. For parker kan vi se på kostnaden med å reise dit og eventuelle inngangspenger. Vi kan sammenlikne prisen på bolig uten utsikt med pris på tilsvarende bolig med utsikt. For natur der folk ferdes gratis, vi kan undersøke betalingsvilje basert på intervjuer.
Platjouw medgir at dette ikke er lett å gjennomføre. I noen sammenhenger er det også kontroversielt:
– En innvending er at den økonomiske verdien ikke nødvendigvis gjenspeiler den reelle verdien. Forvaltninga kan lett undervurdere hvilke verdier økosystemer kan gi i framtida.
– Men verdisetting kan være en hjelp til å ta avgjørelser når forskjellige interesser skal avveies. Det kan også gjøre begrunnelsen for vedtak klarere og dermed gi folk bedre innblikk i hvordan forskjellige verdier er prioritert.
Utvalget som i 2013 leverte utredningen «Naturens goder – om verdier av økosystemtjenester» (NOU 2013:10), mener at «det i større grad enn i dag må fokuseres på økosystemtjenesters bidrag til menneskers velferd når effekter av politikk eller tiltak skal beskrives, og at effektene må inngå systematisk i analyser og beslutningsprosesser».
Platjouw synes dette er et skritt i riktig retning, men hun understreker at det må følges opp i lovverket med klare regler for hvordan verdien av økosystemtjenester skal påvirke beslutninger.
Føre-var-prinsippet kan misbrukes
Naturmangfoldloven, som skal sikre bærekraftig bruk og vern av naturen, er en sektorovergripende lov. Den er overordnet lover som styrer så forskjellige sektorer som landbruk, gruvedrift og friluftsliv.
Føre-var-prinsippet i naturmangfoldloven (§ 9) sier at hvis vi ikke har tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger et inngrep i naturen kan ha, skal vi prøve å unngå vesentlig skade på naturmangfoldet. Inngrep kan også stanses med henvisning til føre-var-prinsippet, men det skjer ikke ofte, mener forskeren.
– Prinsippet gir stort rom for skjønn og nevnes ofte av vedtaksmyndighetene for å vise de har tatt hensyn til naturmiljøet. I realiteten brukes det også til å rettferdiggjøre aktivitet, der mangel på kunnskap tilsier at langsiktige virkninger bør undersøkes bedre. Ofte bør man også undersøke et større område for å dekke hele det berørte økosystemet.
– Hvordan man tar hensyn til mangel på kunnskap varierer betydelig med hvilken myndighet som tar beslutningen, sier jussforskeren.
Petroleumsvirksomheten en sterk aktør
Oljevirksomheten styres av petroleumsloven, forurensningsloven og naturmangfoldloven. Olje- og energidepartementet åpner for leting og Miljødirektoratet gir utvinningstillatelse, med vilkår som oljeselskapene skal ta hensyn til. Men hvis et område først er åpnet for petroleumsvirksomhet, er det sannsynlig at utvinningstillatelse blir gitt.
I avhandlingen har Platjouw brukt utbygginga av Stjerne-feltet som eksempel på en aktivitet der konsekvensene burde vært undersøkt bedre før tillatelse til oljeboring ble gitt.
Da Statoil fikk tillatelse til oljeboring på Stjerne-feltet i mars 2012, ble kun et mindre område undersøkt. Dette til tross for at feltet delvis ligger innenfor Vikingbanken, som er nevnt som et særlig verdifullt område i Forvaltningsplanen for Nordsjøen og Skagerak. Det er gyteområde for fiskearten havsil, som er viktig føde for større fiskearter. Derfor har det i en lengre periode vært fiskeforbud i området.
EUs Habitatdirektiv fra 1992, som skal beskytte naturmangfoldet i EU, har strengere regler. Hadde Norge vært underlagt dette direktivet, måtte forvaltninga vurdert et mye større geografisk område for å se om oljeboring kunne gi negative virkninger i viktige marine områder, både i Norge og naboland.
Fragmentert forvaltning prioriterer ikke økosystemene
Ulike aktiviteter i økosystemene - som petroleumsvirksomhet, kraftutbygging og boligbygging - forvaltes av forskjellige myndigheter. Det kan være departementer og andre statsetater, fylkesmyndigheter, kommuner eller lokale utvalg.
Disse aktørene bruker ikke samme regelverk, og de har ulike tradisjoner og metoder for å verdisette økosystemer og avveie ulike interesser. Samme økosystem kan bli berørt av flere lover, som blir forvaltet av ulike offentlige myndigheter.
– Dette blir uoversiktlig og gjør det vanskelig å koordinere slik at økosystemene forvaltes helhetlig. Dermed blir det også vanskelig å etablere en framtidsrettet forvaltning som kan ta kontroversielle avgjørelser for å opprettholde økosystemene, mener Platjouw.
Miljølovgivninga trenger ny design
Det burde forskes mer på hvordan miljøretten er designet i Norge, sier jussforskeren..
– Økosystemene er kompliserte og uforutsigbare, det er vanskelig å vite hvor grensen går før de forringes eller bryter sammen. Lovgivinga må være systematisk og forutsigbar, slik at rommet for skjønn reduseres. Miljøretten må ha et felles mål som er overordnet sektorlovgivning. Dette målet må være så tydelig at innbyggerne kan se om det anvendes i praksis, mener Platjouw, og utdyper:
– Dette må følges opp med at sektormyndighetene får faste metoder for å verdsette økosystemtjenester og avveie forskjellige hensyn. Flere konkrete regler og forbud kan beskytte miljøet bedre mot enkelte typer inngrep.
- Mye avhenger nå av skjønn som kan påvirkes av sterke interesser, særlig innen petroleumsvirksomhet, avslutter Froukje Maria Platjouw.