Adgangen til å si opp barnehageplass som følge av betalingsmislighold

Skråsikker

Hvis jeg oppfattes bombastisk og skråsikker i det følgende er jeg oppfattet rett. Barnehager har ikke adgang til å si opp barnehageplass på grunn av betalingsmislighold. Jurister bør uttrykke seg klart der det er grunn til det.

I flere kommuner kan barn miste barnehageplassen sin fordi foreldrene ikke betaler i tide, blant annet i Bergen og i Drammen. Det rettslige grunnlaget for oppsigelser i Bergen kommune er Vedtekter for Bergen kommunes barnehager § 10 som lyder: "Bergen kommune kan ved misligholdt foreldrebetaling si opp plassen med 1 måneds varsel." Tilsvarende regulering finner vi i mange andre kommuners forskrifter og i Private barnehagers landsforbund standardkontrakt. Det ser imidlertid ut til at det bare er i Bergen kommune at "mislighold" av foreldrebetaling er nok. I andre kommuner og i private barnehager er terskelen gjennomgående  "vesentlig mislighold".

Denne praksisen er utvilsomt ulovlig.

Barna har en ubetinget lovbestemt rett til barnehageplass

Det følger av barnehageloven § 12a: "Barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra august i samsvar med denne loven med forskrifter." Loven angir ikke at retten er betinget eller kan tapes. Det er da ganske enkelt: muligheten for tap av lovgitte rettigheter må være hjemlet i loven selv, hvis ikke består retten uansett. (Administrativt rettighetstap er for øvrig en velkjent reaksjon eller sanksjon som benyttes på flere områder. Gitt at slikt rettighetstap er inngripende er det  ikke nok med lovhjemmel, det må også stilles visse krav til hjemmelens klarhet. Les mer om administrativt rettighetstap i NOU 2003:15  blant annet på s. 66). Et  tilleggsmoment er at barnet er gitt retten i loven, mens betalingsforpliktelsen misligholdes av foreldrene.

Det kunne kanskje innvendes at loven gir ikke rett til plass i en bestemt barnehage men "rett til plass i den kommunen der det er bosatt", jf. § 12a annet ledd. Man kunne altså tenke seg at barnet - på grunn av foreldrenes mislighold - kunne miste plassen i  en barnehage, men ha retten i behold overfor kommunen. Kommunen ville etter en slik rettsoppfatning være forpliktet til å gi barnet en ny barnehageplass. (Det ser ut til å være rettsoppfatningen som feilaktig legges til grunn av Utdanningsdirektoratet.) Det leder oss over til det andre viktige rettsgrunnlaget som synes glemt i det hele:

Det skal tas hensyn til barnets beste

Ved avgjørelser som berører barn skal barnets beste være et grunnleggende hensyn, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og barnekonvensjonen som er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven § 2 fjerde ledd. Kravet følger riktignok ikke av barnehageloven, slik det eksplisitt følger av barnelova § 48 og barnevernloven § 4-1, men det innebærer selvsagt ikke at kravet ikke også gjelder for avgjørelser vedrørende barnehager. (I NOU 2012:1 Til barnas beste foreslås hensynet til barnets beste lovfestet også i barnehageloven.) Kravet innebærer at det må foretas en avveining mellom relevante hensyn. I denne avveiningen må barnets beste gis betydelig vekt. I dette tilfellet står avveiningen mellom barnehagenes behov for effektiv betalingsinnkreving mot barnas behov for en stabil barnehagesituasjon. La oss se nærmere på disse behovene.

Barnehageplass er i stor grad offentlig finansiert, foreldrebetalingen utgjør en brøkdel. I følge Telemarkforskning (2013) utgjør foreldrebetaling bare 14 % i offentlige og 16 % i private barnehager av kostnadene for barnehageplassen. (Statistisk sentralbyrå har laget en oversikt over utviklingen i hvor stor del av utgiftene i private barnehager som er dekket av offentlige tilskudd.) Inntektstapet for barnehagen er med andre ord ikke like stor som det ville vært i vanlige kontraktsforhold uten offentlig subsidiering. Hva er så situasjonen for barnehagen dersom den ikke kan si opp plassen ved betalingsmislighold? Uproblematisk! Da må barnehagen gå veien om ordinære måter for å tvangsinndrive pengekrav. Men det er normalsituasjonen på de fleste områder. Og til sammenligning: for andre løpende tjenester der opphør av tjenesten kan sette mennesker i en vanskelig situasjon, er heving på grunn av betalingsmislighold særlig regulert og undergitt strenge krav, se f.eks. forbrukerkjøpsloven § 48a om stenging på grunn av forbrukerens kontraktsbrudd ved avtaler om overføring av elektrisk energi.

Hva innebærer så skifte av barnehageplass for barnet? I barnehagen utvikler barnet relasjoner til andre barn, knytter seg til voksne og blir etter hvert trygg i sine omgivelser. Alle viktige prosesser i små liv, prosesser som tar tid og som kan være sårbare for skifter (se nærmere om disse prosessene i NOU 2012:1). Barn av foreldre som misligholder betalingsforpliktelsene kan også være i en særlig sårbar situasjon. Det kan være flere grunner til betalingsmislighold, men det er grunn til å tro at en del av misligholdssituasjonene har sitt opphav i ustabile familier eller familier med svært anstrengt økonomi. Barnehagen kan for barn i slike situasjoner være en trygg havn. Å miste barnehageplassen - med alt det innebærer av forklaringer, stigma og miljøskifte - bidrar derimot ikke til trygghet.

Konklusjon

Konklusjonen er etter dette klar: Det er svært vanskelig å se for seg en misligholdssituasjon der barnehagens behov for effektiv pengeinnkreving trumfer hensynet til barnets beste. Barnehageplassen kan derfor ikke sies opp.

Utdanningsdirektoratets tolkningsuttalelse av 9. mai 2014 gir derfor ikke uttrykk for gjeldende rett.

Behovet for en ny barnehagelov

Det er flere slike rettslige "bomber" på barnehagefeltet på grunn av at departement og Storting ikke har revidert barnehageloven med forskrifter slik at regelverket svarer til den nye barnehagevirkeligheten. Jeg skriver litt om behovet for en ny lov i "Ny barnehagelov? NOU 2012:1 Til barnas beste og Meld. St. 24 (2012-2013) Framtidens barnehage", Tidsskrift for familerett, arverett og barnevernsrettslige spørsmål, nr. 2 2013. Artikkelen er tilgjengelig på rettsdata.no. I NOU 2012:1 blir ikke spørsmålet om adgangen til å si opp barnehageplass kommentert, men det får selvsagt departementet anledning til å gjøre i forbindelse med oppfølging av NOUen.

Samrøre av privatrettslig og offentligrettslig regulering

Jeg er i ferd med å skrive en artikkel om adgangen til å si opp barnehageplass der jeg også peker på at noe av grunnen til at denne situasjonen har oppstått er at man har gått fra en privatrettslig regulering av barnehageplass der barnehagekontrakten - kontrakten mellom barnehagen og foreldrene om barnehageplass - har vært den viktigste reguleringen av forholdet mellom dem, til en situasjon der kontrakten reelt sett er helt underordnet lov og forskrift, som en konsekvens av innføring av retten til barnehageplass og samordnet barnehageopptak. Temaet er aktuelt på flere velferdsrettslige områder. På grunn av innspurt i avhandlingsarbeidet mitt vil trolig ikke artikkelen bli ferdigstilt i 2015. Jeg presenterte opplegget for artikkelen på arbeids- og sosialrettslunsjen her på instituttet 2. oktober. Jeg laget ved samme anledning en oversikt over relevante bestemmelser.

(Jeg var medlem av barnehagelovutvalget som avga NOU 2012:1 Til barnas beste.)

.