Retten til innsyn i forvaltningens og myndighetenes dokumenter er under stadig økende press. De siste fem årene har det i alt vært tre alvorlige forsøk fra myndighetene på å begrense innsynsadgangen. Det første forsøket kom fra Statsministerens kontor (SMK) og søkte å begrense Stortingets adgang til innsyn i regjeringens dokumenter. Det andre forsøket kom fra Solberg-regjeringen og dens støttespillere på Stortinget. Det søkte å begrense Sivilombudets innsynsadgang. Og det foreløpig siste forsøket kom fra Justis- og beredskapsdepartementet. Dette gikk ut på å fjerne offentlighetens rett til innsyn i forvaltningens journalføring av interne dokumenter.
Alle disse forsøkene har foreløpig blitt stanset. I det følgende gis en oversikt.
Stortingets innsyn i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter
I tråd med Grunnloven har Stortinget fire sentrale oppgaver. Stortinget er den lovgivende, bevilgende, beskattende og kontrollerende makt. Det siste betyr at det ligger til Stortinget å kontrollere at den utøvende makt – regjeringen og forvaltningen – følger lovene og treffer de beslutninger som skal treffes og på riktig måte. På Stortinget er det særlig kontroll- og konstitusjonskomiteen (KKK) som har til oppgave å kontrollere regjeringen og forvaltningen. Til hjelp i sitt kontrollarbeid har Stortinget flere uavhengige organer, blant annet Riksrevisjonen, Sivilombudet og Kontrollutvalget for etteretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten (EOS-utvalget).
For at Stortinget skal kunne utøve sin kontroll med regjeringen og forvaltningen på en god måte vil det noen ganger være nødvendig at Stortinget får tilgang til regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. De dokumentene som offentligheten for øvrig kan kreve innsyn i etter offentleglova har selvsagt også Stortinget innsyn i. Men etter eldre praksis og sikker tolkning av Grunnloven § 75 f kan Stortinget kreve innsyn også i de dokumenter som offentligheten for øvrig ikke har krav på for å oppfylle sin kontrollfunksjon etter Grunnloven. Hvis Stortinget ber om slikt innsyn etter Grunnloven § 75 f, vil ikke dokumentene bli offentlige, men stortingsrepresentantene vil få tilgang til dem.
I forbindelse med at trygdeskandalen sprakk høsten 2019 ble det fremsatt krav fra KKK om tilgang på relevante dokumenter som kunne belyse skandalen. Det ble blant annet bedt om å få se hvilke vurderinger Regjeringsadvokaten hadde gjort av saken, referat fra møter mellom ansvarlig statsråd og Nav-direktøren, samt innsyn i en interdepartemental rapport fra 2014 som hadde utredet de juridiske sidene ved trygdeeksport. Se mer om trygdeskandalen i egen blogg «Retten i trygdeskandalen».
Skiftende regjeringer har imidlertid nektet KKK innsyn i alle dokumentene. Selv om opposisjonen gikk til Stortinget i plenum i henhold til Grunnloven § 75 f med et forslag om å få fremlagt referatet fra møtet mellom statsråden og Nav-direktøren, ble forslaget nedstemt 4. februar 2020 av det som da var regjeringspartiene (H, V og Krf) med støtte av FrP. Den øvrige opposisjonen støttet den gang forslaget om innsyn, se blant representantforslag Dokument 8:52 S (2019-2020).
Høsten 2021, mens valg og regjeringsskifte pågikk, endret SMK sin veileder «Om forholdet til Stortinget», og skrev at det nå var uklart om Stortinget hadde noen større adgang enn offentligheten til å kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter. Det som altså tidligere hadde vært en sikker fortolkning av Grunnloven § 75 f, også i henhold til SMKs eldre veileder, ble det nå stilt spørsmålstegn ved fra SMK. Konsekvensen av SMKs endring var at det nå ble reist tvil om Stortinget overhodet hadde krav på innsyn, selv om det skulle bli flertall for et slikt innsynskrav i ny votering etter valget.
I tillegg til at SMK stilte spørsmål ved Stortingets kontrollmyndighet med forvaltningens dokumenter, besluttet SMK at en ny regjering uansett ikke hadde tilgang til å se dokumenter i forvaltningen forut for regjeringsskiftet. Konsekvensen var at arbeidsministeren i den nye Støre-regjeringen (på det tidspunktet Hadia Tajik, Ap) nektet å etterkomme en ny anmodning fra KKK om å utlevere 2014-rapporten under henvisning til at forrige regjering skulle være «eier» av dokumentet. Professor Jan Fr. Bernt (UiB) understreket i et oppslag i Klassekampen 27. oktober 2021 hvor «absurd» denne påstanden var. Som påpekt av Bernt eier forrige regjering kun regjeringsnotater og regjeringsdokumenter, ikke forvaltningsdokumenter i departementene. Ny regjering overtar dokumenter og annet løpende arbeid i forvaltningen. Hvis det ikke hadde vært slik, ville man i praksis måttet nedlegge departementene og starte dem opp på nytt etter hvert regjeringsskifte.
Saken ble omtalt i Klassekampen som fulgte opp med flere saker, bl.a. 30. oktober 2021 og 4. november 2021. Se videre kronikk av Christoffer C. Eriksen og Ingunn Ikdahl i Klassekampen 6. november 2021.
Se også kronikk i VG 8. november 2021 av Eirik Holmøyvik (UiB), Christoffer C. Eriksen og Benedikte M. Høgberg, der vi redegjorde for jussen på feltet og dokumenterte gjennom tidligere praksis og utvalgsarbeid hvorfor Stortinget har krav på innsyn og hvorfor embetsverket på SMK tok feil.
I en fagartikkel publisert mot slutten av 2021 i tidsskriftet Kritisk juss utdypet Christoffer C. Eriksen det faglige grunnlaget for kritikken av SMK.
Høsten 2021 fremmet flere storingsrepresentanter et nytt forslag for Stortinget om tilgang til 2014-rapporten. Det var etter hvert blitt tydelig at den interdepartementale rapporten fra 2014 inneholdt en juridisk utredning av trygdeeksport som ville kaste lys over hva regjeringen og forvaltningen visste om EØS-reglenes betydning for folketrygdlovens oppholdskrav allerede tilbake til 2014. Da forslaget kom til votering i Stortinget 7. april 2022 snudde de partiene som nå hadde overtatt regjeringskontorene (Ap og Sp) siden forrige votering og stemte mot utlevering av 2014-rapporten. De fikk støtte av de partiene som sist hadde sittet i regjeringskontorene (H, V og KrF), men mistet den tidligere støtten fra FrP. Saken ble dekket av flere medier, blant annet Aftenposten.
Noen uker forut for den nye voteringen av 2014-rapporten, i februar 2022, behandlet KKK og Stortinget Harberg-utvalgets rapport (se nedenfor) og slo i den anledning enstemmig fast at Grunnloven § 75 f skal forstås slik at Stortinget kan kreve innsyn i regjeringens og forvaltningens interne dokumenter dersom stortingsflertallet vedtar et innsynskrav, altså slik en rekke uavhengige akademikere hadde påpekt i mer enn to år, se innstilling 143 S (2021-2022) fra KKK.
Til tross for at det prinsipielle rettslige utgangspunktet endelig var på plass, ble det ikke et flertall i Stortinget 7. april 2022 for utlevering av 2014-rapporten. I ettertid har Oslo tingrett truffet beslutning om at 2014-rapporten skulle utleveres i sladdet versjon i forbindelse med sivil oppreisningssak ført av flere av trygdeskandalens ofre. Det fulle innholdet i 2014-rapporten er ennå ikke kjent for offentligheten, men av det som er kommet frem, vet vi at det daværende Arbeids- og sosialdepartementet var kjent med at det i tråd med EØS-avtalen ikke var adgang til å stille krav om opphold i Norge for en rekke trygdeytelser. Se mer i bloggen «Retten i trygdeskandalen».
Selv om 2014-rapporten ennå ikke foreligger i full versjon og trygdeskandalen med det ikke er oppklart, har det altså parallelt pågått en lang kamp for å opprettholde status quo vedrørende Stortingets prinsipielle rett til innsyn i regjeringens og forvaltningens dokumenter. Mye kan tyde på at SMK imidlertid ikke har gitt opp kampen om å nekte ikke bare offentligheten, men også nye regjeringer, innsyn i forvaltningens dokumenter utarbeidet under forrige regjering, og da med den konsekvens at et regjeringsskifte reelt vil blokkere muligheten for oppklaring av hva som kan ha gått galt, også i embetsverket, under forrige regjering. Mye tyder også på at SMK heller ikke har gitt opp kampen om å hemmeligholde de delene av 2014-rapporten som fremdeles befinner seg bak sladden.
Sivilombudets innsyn i regjeringens dokumenter
Sivilombudets oppgave er å føre kontroll med forvaltningen på vegne av Stortinget. Til Sivilombudet kan alle klage hvis de mener forvaltningen har gjort dem urett. For å fylle denne rollen har Sivilombudet krav på innsyn i de dokumenter som kan opplyse saker som Sivilombudet har til behandling. I den eldre lov om sivilombudsmannen var det ikke spesifisert hvilke dokumenter Sivilombudet kunne få innsyn i, men regelverket var forstått slik at dersom det var nødvendig for å få en sak tilstrekkelig opplyst, kunne Sivilombudet også kreve innsyn i regjeringens interne dokumenter. Praksis fungerte også slik at Sivilombudet ble gitt innsyn i interne dokumenter, også i regjeringsnotater (r-notater) der det var nødvendig.
I et høringsbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet den 4. juli 2018 reiste departementet tvil om Sivilombudets innsynsadgang og foreslo å begrense den ved lov med den begrunnelsen at de mente det forelå en «ulovfestet regel» om at Sivilombudet ikke kunne kreve innsyn. I Sivilombudets høringssvar sa ombudet seg uenig i at det skulle eksistere en slik «ulovfestet regel» som begrenset Sivilombudets innsynsadgang og gikk imot forslaget om å lovfeste en slik begrensning. Også flere andre høringsinstanser gikk imot forslaget, herunder Norsk Presseforbund. Se lenker til høringsbrev og høringssvar.
I 2019 nedsatte Stortingets presidentskap et utvalg for å se på Stortingets kontrollfunksjoner (Harberg-utvalget), blant annet med mandat til å utarbeide ny lov til Sivilombudet, ledet av Svein Harberg (H). Utvalget var satt sammen av samtlige politiske partier representert på Stortinget. Fra det juridiske fagmiljøet var Eirik Holmøyvik (UiB) og Benedikte M. Høgberg (UiO) representert i utvalget. Se Harberg-utvalgets rapport.
Underveis i utvalgets arbeid innkom høringsuttalelser fra flere instanser vedrørende Sivilombudets innsynsadgang. I Harberg-utvalgets rapport s. 104 heter det:
«Høringsinstansene har uttalt seg positivt til prinsippet om ombudets tilgang til «enhver opplysning og ethvert dokument», med unntak av departementene, som mener at ombudet ikke bør ha rett til å kreve innsyn i regjeringsdokumenter, herunder regjeringsnotater og relaterte dokumenter. (…) Utvalget fastholder sitt standpunkt om at ombudet i grunngitte tilfeller kan kreve innsyn i slike dokumenter, i tråd med føringene som er gitt ovenfor.»
I Harberg-utvalget forelå altså en tverrpolitisk enighet (FrP, H, V, KrF, MDG, Sp, Ap, SV og Rødt) om at Sivilombudets innsynsrett ikke skulle begrenses ved lov. Under Stortingets behandling av ny lov til Sivilombudet våren 2021, fulgte KKK i første omgang opp Harberg-utvalgets rapport og la seg enstemmig på samme linje som utvalget. Den enstemmige innstillingen fra KKK ble imidlertid stanset av et flertall i Stortingets presidentskap under ledelse av daværende stortingspresident Tone Trøen (H) og returnert til KKK. Dette resulterte i at det den 4. mai 2021 kom en revidert innstilling fra KKK. Nå hadde regjeringspartiene (H, V, KrF) og tidligere FrP-representant (nå uavhengig) i komiteen, gjort helomvending og foreslo en formulering i loven som ville begrense Sivilombudets tilgang til regjeringsdokumenter og andre forvaltningsdokumenter som kunne ha forbindelse til regjeringsdokumenter – et forslag som var helt i tråd med det opprinnelige forslaget fra Justis- og beredskapsdepartementet fra 2018 og som departementet uten hell hadde gjentatt i høring til Harberg-utvalget i 2020. I praksis innebar dette forslaget for eksempel at heller ikke Sivilombudet kunne få tilgang til det da omstridte 2014-dokumentet i trygdeskandalen.
Den uortodokse prosessen kommer frem av den reviderte Innst. 409 L (2020-2021) punkt 4 «Komiteens merknader – etter foreleggelse for presidentskapet», der det blant annet heter at «Komiteen merker seg videre at et flertall i presidentskapet ønsker en presisering i loven § 20 første ledd som omhandler ombudets adgang til dokumenter fra forvaltningen». Den 11. mai 2021 ble saken debattert i Stortinget til høy temperatur og den 18. mai ble ny sivilombudslov vedtatt med begrenset innsynsadgang, slik Justis- og beredskapsdepartementet hadde ønsket, med stemmene til regjeringspartiene (H, V og KrF) og FrP. Innstillingen og debatten kan leses/høres her.
Forslaget om å begrense adgangen til innsyn hadde ikke vært gjenstand for offentlig debatt i dagene mellom 4. og 18. mai, og det reviderte forslaget fra flertallet i KKK ble aldri sendt på offentlig høring. Den 21. mai 2021 skrev Benedikte M. Høgberg om saken i Morgenbladet (artikkel bak betalingsmur) og karakteriserte lovendringen som begrenset Sivilombudets rett til innsyn som «siste stikk til dem som ønsker hemmelighold».
Etter stortingsvalget i 2021 startet et politisk arbeid med å få bestemmelsen om hemmelighold i sivilombudsloven endret. Sivilombud Hanne Harlem bekreftet at Sivilombudet raskt var blitt møtt av stengte dører i flere saker etter at lovendringen kom på plass. Rødt fremmet derfor 21. desember 2021 forslag om å fjerne tillegget i sivilombudsloven som begrenset innsynsretten, for på den måten å reversere rettstilstanden.
Etter ny behandling i KKK våren 2022 ble reverseringsforslaget endelig vedtatt i Stortinget den 22. juni 2022, mot stemmene til H, V, KrF og FrP som nå var i mindretall. Regjeringens og forvaltningens rett til å nekte Sivilombudet innsyn ble nå opphevet, om lag ett år etter vedtakelsen.
Per i dag kan altså Sivilombudet kreve innsyn i alle de dokumenter som er nødvendige for å opplyse en sak som Sivilombudet har til behandling gjennom sivilombudsloven § 20. Det har imidlertid vært en lang kamp for å komme tilbake til det som var den opprinnelige rettstilstanden på området.
Offentlighetens innsyn i journalføring av interne dokumenter
Den 31. mars 2023 sendte Justis- og beredskapsdepartementet ut et høringsbrev med forslag til endringer i offentleglova.
Her ble det blant annet foreslått en endring i offentleglova § 14 om adgang til å gjøre et nytt unntak fra innsynretten. Dette nye unntaket skulle omfatte forvaltningens journalinnføringer, eller innføringer i lignende registre, for interne dokumenter. Selv om offentligheten ikke har krav på å få utlevert interne dokumenter fra forvaltningen, slik Stortinget og Sivilombudet nå fortsatt har, innebar altså forslaget at offentligheten heller ikke skulle ha krav på informasjon om hvorvidt det eksisterer interne dokumenter på en sak. Konsekvensen av et slikt forslag ville blant annet være at man for fremtiden ikke kunne tilegne seg kunnskap om eksistensen av den tidligere omtalte 2014-rapporten.
Ved høringsfristens utløp 5. juli 2023 var det kommet inn mer enn 3400 høringssvar til departementet. Sju professorer (Christoffer C. Eriksen, Benedikte M. Høgberg, Malcolm Langford, Ingunn Ikdahl, Vibeke Blaker Strand, Alf Petter Høgberg, Anders Løvlie) og tre førsteamanuensiser (Anine Kierulf, Anne Kjersti Befring, Stian Øby Johansen) ved Institutt for offentlig rett skrev i fellesskap et omfattende høringssvar. Vi pekte særlig på fire negative konsekvenser av forslaget som departementet ikke hadde omtalt og tatt hensyn til i høringsbrevet som begrunnet forslaget:
For det første ville det å fjerne retten til innsyn i journalførte opplysninger om interne dokumenter medføre at media, organisasjoner, eksperter og andre deler av sivilsamfunnet ville få redusert mulighet til å kontrollere, delta og engasjere seg i offentlige beslutningsprosesser, herunder å kontrollere hvorvidt det er riktig å klassifisere et dokument som et «internt» dokument unntatt offentlig innsyn. For det andre ville offentligheten få redusert mulighet til å være orientert om myndighetenes beslutningsprosesser all den tid offentligheten skulle nektes innsyn i en rekke av de dokumenter som blir utarbeidet av departementene og regjeringsapparatet. For det tredje ville Stortingets (og Sivilombudets) mulighet til å føre kontroll med regjeringen bli redusert, fordi Stortinget da ikke ville være kjent med dokumentenes eksistens. For det fjerde ville muligheten for private til å finne frem til dokumentasjon som kunne kaste lys over sivilrettslige tvister som føres mot det offentlige for de ordinære domstolene bli redusert, og dermed ville også muligheten til å kreve slik dokumentasjon utlevert etter de regler som gjelder i sivilprosessen bli tilsvarende redusert. Vårt høringssvar kan leses i sin helhet her.
I motsetning til de tidligere sakene om innsyn hadde pressen og presseorganisasjonene engasjert seg aktivt og bredt i denne saken og blant annet gitt uttrykk for sin bekymring både i høringssvar, i media og i andre fora. I en pressemelding 20. september 2023 skrev Justis- og beredskapsdepartementet ved Emilie Enger Mehl (Sp) at på bakgrunn av alle høringsinnspillene «finner ikke regjeringen grunnlag for å gå videre med saken». Etter en lang kamp var man altså nok en gang tilbake til det rettslig utgangspunktet, nemlig at offentligheten fortsatt skal ha innsyn i journalføringen av interne dokumenter i forvaltningen.
Sluttkommentar
Utviklingen og det omfattende arbeidet som kreves av mange for å bevare innsynsadgangen er bekymringsfull. Det er et ønske at myndighetene fremover ikke gjør flere forsøk på å begrense innsynsadgangen, at regjeringen, SMK og det øvrige embetsverket bidrar til større åpenhet om løpende saker, også om trygdeskandalen, og for øvrig erkjenner den store verdien av å rydde opp i saker – fremfor å stenge offentligheten (og nye regjeringer) ute. Åpenhet, innsyn og offentlighet om beslutninger, beslutningsprosesser, underlagsdokumenter, habilitetsproblematikk etc. er svært viktig for at vi skal kunne ha et levedyktig demokrati og en troverdig rettsstat, både nå og i tiden som kommer.
