Åpenhet og tillit henger sammen
Den første norske Ytringsfrihetskommisjonen foreslo i 1999 å grunnlovfeste retten til innsyn i offentlige dokumenter. En begrunnelse var sammenhengen mellom åpenhet og tillit. Kommisjonen viste til at det ikke er noen "motsetning mellom en effektiv forvaltning og åpenhet, idet effektiv forvaltning er avhengig av tillit hos dem det skaltes og forvaltes med."
Da trygdeskandalen ble oppdaget i oktober i 2019, var det grunn til å forvente åpenhet, ikke minst fordi Arbeids- og sosialministeren, i redegjørelsen for Stortinget den 5. november 2019, erkjente at skandalen hadde svekket "tilliten til offentlige myndigheter og rettsapparatet".
Manglende åpenhet i opprydningen
Etter ett år med opprydningsarbeid vet vi at forventningen om åpenhet ikke er innfridd.
Da Stortinget behandlet trygdeskandalen vinteren 2019-2020, ba Kontroll- og konstitusjonskomiteen om innsyn i en rekke dokumenter. Selv om komiteen fikk se flere av disse, var det to dokumenter som departementet nektet å utlevere. Det ene dokumentet var et referat fra et møte mellom Arbeids-og sosialminister Anniken Hauglie og Nav-direktør Sigrun Vågeng 25. oktober 2019, noen få dager før trygdeskandalen ble offentlig kjent. Det andre dokumentet var en juridisk tolkningsuttalelse fra Regjeringsadvokatembetet.
I høst blir trygdeskandalen igjen tatt opp i Stortinget. Nå er det rapporten fra det regjeringsoppnevnte granskningsutvalget, Blindsonen, som skal behandles. Flertallet i Kontroll- og konstitusjonskomiteen har igjen bedt om innsyn i et konkret dokument, en utredning fra 2014 med tittelen «Eksport av velferdsytelser». Innsyn ble imidlertid nektet. Heller ikke i denne runden lever regjeringen opp til forventningene om åpenhet.
Hva vet vi om utredningen det bes om innsyn i?
Regjeringen har ikke tidligere opplyst Stortinget om utredningen fra 2014. Den ble først kjent da den ble omtalt av granskningsutvalget, som beskriver at den «ble utarbeidet av en interdepartemental arbeidsgruppe» (s. 109, punkt 9.3.3). Ifølge granskningsrapporten handler utredningens kapitler 9, 10 og 11 om henholdsvis syke-, pleie- og arbeidsavklaringspenger – de ytelsene som trygdeskandalen handler om.
Granskerne skriver at det i hvert av disse kapitlene «understrekes at krav om faktisk opphold i Norge ikke kan gjøres gjeldende i EØS».
Hvorfor kan denne utredningen være viktig?
Det som er gjengitt fra 2014-utredningen indikerer at departementet allerede i 2014 fikk klarlagt at krav om faktisk opphold i Norge ikke kan gjøres gjeldende som vilkår for å motta de nevnte ytelsene. Dette var fem år før påtalemyndigheten, domstolene og offentligheten fikk denne kunnskapen.
I mellomtiden har Nav praktisert nettopp et slik krav om faktisk opphold i Norge, med til dels svært alvorlige konsekvenser for enkeltpersoner. Hvordan kunne departementet akseptere denne praksisen, dersom det allerede i 2014 var klart at krav om faktisk opphold i Norge ikke kunne gjøres gjeldende i EØS? Hva gjorde departementet med kunnskapen de fikk gjennom utredningen? Utredningen er sentral for å forstå – og vurdere – departementets kunnskap og rolle.
Stortingets kontrollfunksjon blir skadelidende
Grunnloven forutsetter at Stortinget skal ha mulighet til å kontrollere regjeringen. I trygdeskandalen innebærer det å undersøke hva slags ansvar regjeringen har for at flere tusen mennesker urettmessig fikk store tilbakebetalingskrav og at noen også ble urettmessig anmeldt, tiltalt, dømt og straffet.
Åpenhet overfor Stortinget er en forutsetning for at Stortinget skal kunne utøve sin kontrollfunksjon. Uavhengig av om det regjeringsoppnevnte granskningsutvalget har fått innsyn i interne dokumenter, har det en selvstendig betydning at Stortinget også får innsyn i sentrale dokumenter. Regjeringen kan ikke unndra seg Stortingets kontroll ved å oppnevne et eget granskingsutvalg. Når regjeringen ikke gir Stortinget tilgang til dokumenter som kan kaste lys over regjeringens ansvar, er det et alvorlig problem for Stortingets kontrollfunksjon.
Uriktige begrunnelser for å nekte innsyn
Så hvordan begrunnes hemmeligholdet? Da Kontroll- og konstitusjonskomiteen gjennomførte høringer i saken 10. januar 2020, viste statsminister Erna Solberg blant annet til «den praksis som alle regjeringer før oss har fulgt». Samme morgen hadde regjeringsadvokat Fredrik Sejersted et leserinnlegg i Aftenposten hvor han viste til at Regjeringsadvokatembetet gjennom mer enn 200 år har gitt interne advokatråd til norske regjeringer og tilføyde «Det har meg bekjent aldri forekommet at noen regjering har overlevert slike dokumenter til Stortinget».
Statsministerens og regjeringsadvokatens utsagn om praksis var imidlertid ikke riktige. Selv om det er velkjent at skiftende regjeringer har operert med «lukkede rom», ser det ut til at begge glemte den åpenhet regjeringer har praktisert i saker hvor det har vært mistanker om alvorlig styringssvikt. En større undersøkelse utført av Christoffer C. Eriksen (under publisering) viser at ulike regjeringer har stilt en rekke interne dokumenter til disposisjon for Stortinget (og offentligheten) i etterkant av saker som blant annet:
- Norges okkupasjon av Øst-Grønland (se s. 12 her, og Bilag 3 og 15 her)
- Tysklands okkupasjon av Norge (se s. 153-154 her, og s. 92 og s. 119-120 her)
- Industridepartementet - etter Kings-Bay ulykken (se Særskilt vedlegg s. 48-49, s. 106, s. 126, og s. 128-129 her)
- Reksten-saken (se s. 16 og s. 275-276 her)
- Gardermoen-saken (se s. 1 her)
- Bankkrisen (se s. 203-204 her)
I de nevnte sakene fikk Stortinget tilgang til interne dokumenter i kopi eller avskrift. Som det fremgår av lenkene er det ulike typer av dokumenter Stortinget har fått tilgang til. Det dreier seg om blant annet møtereferat, utredninger, og advokatråd gitt av Regjeringsadvokaten.
Kopier eller avskrifter av de aktuelle dokumentene har kommet til Stortinget på ulike måter. I flere saker er dokumentene gitt direkte til Stortinget eller dets egne organer (som i Øst-Grønland-saken, Industridepartementet etter Kings-Bay-ulykken, og Gardermoen-saken). I andre saker har Stortinget fått dokumentene eller avskrifter i fulltekst fra de granskningskommisjoner Stortinget selv har oppnevnt (Reksten-saken og Bankkrisen). I minst én sak har Stortinget fått dokumentene ved å få hele arkivet til granskningskommisjon som ble oppnevnt av regjeringen etter anmodning fra Stortinget (Undersøkelseskommisjonen av 1945).
Ny strid om innsyn
Tirsdag 24. november fikk Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité avslag på innsyn i utredningen fra 2014, og igjen vises det til praksis som begrunnelse for avslaget. Ut fra granskingsutvalgets beskrivelse av rapporten, fremstår dette som en utredning som skal gjennomgå nærmere angitte problemstillinger av generell karakter. Det er altså ikke tale om et strengt regjeringsinternt dokument (r-notat eller lignende) eller et advokatråd i forbindelse med en bestemt konfliktsak. Det er videre en rekke eksempler på at slike interdepartementale utredninger er gjort tilgjengelig for Stortinget og den øvrige offentligheten. Ett eksempel er utredningen «Konsekvenser for Norge av et handels- og investeringspartnerskap mellom EU og USA», nedsatt av Nærings- og handelsdepartementet i 2013. Det som er sitert fra utredningen «Eksport av velferdsytelser» indikerer at den inneholder generelle redegjørelser for gjeldende rett som går rett inn i spørsmålene som er sentrale i opprydningen etter trygdeskandalen. Kontroll- og konstitusjonskomiteens flertall skriver i begjæringen om innsyn at de «mener rapporten er av tydelig relevans for komiteen».
Kontroll og konstitusjonskomiteen vil gjennomføre høring i saken den 27. november. Når dette blogginnlegget skrives er det 25. november. Med mindre regjeringen snur og gir Stortinget tilgang til utredningen fra 2014, vil medlemmene av Kontroll- og konstitusjonskomiteen gjennomføre høringen uten å ha innsyn i alle dokumenter de mener er relevante.
Åpenhet, innsyn og ytringsfrihet
Ytringsfrihetskommisjonen ga i 1999 en sterkt prinsipiell begrunnelse for åpenhet: «Ytringsfriheten, og da ikke minst åpenheten, er et konstituerende element ved demokratiet». Kommisjonen fremhevet at frihetsfølelsen i et demokratisk samfunn «er avhengig av at man har innsikt i de krefter og prosesser som former de ytre betingelser for våre liv. Det å stille til skue prosesser og begrunnelser er altså en like grunnleggende forpliktelse hos dem med makt og myndighet som det å sørge for en effektiv forvaltning.»
Det å styrke allmenhetens tilgang på informasjon om premissene for myndighetens maktutøvelse har vært en av de viktigste demokratiske utviklingslinjene etter andre verdenskrig. Det viser seg også i rettsreglene, som stadig tydeligere understreker betydningen av åpenhet.
Friheten til å motta opplysninger uten inngrep av offentlig myndighet ble beskyttet av artikkel 10 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen i 1950. Storkammerdommen fra EMD i saken Magyar mot Ungarn (no. 18030/11) understreker den nære forbindelsen mellom ytringsfrihet, innsynsrett og offentlig debatt. Også Høyesterett har lagt til grunn at EMK art 10 kan gjøre avslag på innsyn lovstridig – uavhengig av om andre lover gir adgang til å nekte innsyn (Rt-2015-1467).
Norges første offentlighetslov ble vedtatt i 1970. Formålsbestemmelsen i dagens offentleglov § 1 fremhever nettopp informasjons- og ytringsfrihet, demokratisk deltagelse, kontroll fra allmennheten, og tillit til det offentlige.
I 2004 fikk Grunnloven § 100 et nytt femte ledd, som grunnlovsfestet «enhvers» rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter. I NOU 1999:27 (s. 247-248) understrekes at dette leddet skulle verne og støtte de tre prosessene som omtales i bestemmelsens annet ledd: sannhetssøken, demokrati og individets frie meningsdannelse. Rettsutviklingen gir dermed offentligheten stadig sterkere argumentasjon for å forvente åpenhet.
Regjeringens opprydning svekker åpenheten
Opprydningen etter trygdeskandalen kunne blitt et skoleeksempel på hvordan alle steiner ble snudd, ved å gi tilgang til alle relevante dokumenter. Det kunne gitt mer innsikt i de «krefter og prosesser» som former de rettslige rammene for våre liv, og dermed også gitt grunnlag for å gjenoppbygge tilliten til myndighetene. I stedet er saken i ferd med å bli et dårlig eksempel, der relevante dokumenter beholdes bak lukkede dører.
At Kontroll- og konstitusjonskomiteen igjen fikk avslag på innsyn i relevante dokumenter om trygdeskandalen, sementerer regjeringen Solbergs nye kurs: mindre åpenhet, mer hemmelighold. Det lover dårlig for ytringsfriheten, demokratiet og tilliten til offentlige myndigheter.
**
Dette innlegget bygger på flere tekster. Deler av det ble publisert som en kronikk i Dagsavisen 24. november. Deler bygger på en undersøkelse gjort av Christoffer C. Eriksen, under publisering som en artikkel om § 75 f i Grunnloven - Historisk kommentarutgave 1814 - 2020. Deler bygger på vår klage på Arbeids- og sosialdepartementets avslag på vår begjæring om innsyn i utredningen «Eksport av velferdsytelser», sendt 26. oktober 2020.
