Bakgrunn: Et tidligere blogginnlegg har diskutert hva hemmeligholdet betyr for Stortingets mulighet til å utøve sin kontroll med Regjeringen, og for den offentlige tilliten til ryddearbeidet. Også vi har bedt om innsyn, men fått avslag.
Har Stortinget og offentligheten fått vite det som er nødvendig å vite om denne arbeidsgruppens utredning? Dette er viktig, fordi spørsmålet om hva man trenger å vite, også handler om hvor bredt – eller snevert – man legger opp ryddearbeidet etter trygdeskandalen. Avgrensninger må gjøres, men med omhu. Dersom man skal kunne forstå hvordan feilpraktiseringen av EØS-reglene har kunnet pågå over så lang tid, og hva som har vært departementets og regjeringens rolle, bør ikke regjeringens arbeid mot trygdeeksport anses irrelevant.
Vet vi det vi trenger å vite?
Finn Arnesen, leder av det regjeringsoppnevnte granskningsutvalget, uttalte til Rett24 at
«Det man trenger å vite om denne arbeidsgruppens arbeid står i Nav-rapporten. Det viktigste er jo det vi gjengir fra mandatet, nemlig at de skulle se på ytelsesmottakere bosatt i utlandet. De diskuterer jo kun oppholdskravet med dette perspektivet. Mandatet deres dekket ikke den diskusjonen som vi i utvalget har sett på.»
Arnesen understrekte også at «det aktuelle arbeidsutvalgets mandat kun dreide seg om personer bosatt i utlandet, ikke om personer på reise, som Nav-saken dreier seg om.»
Et vanntett skille mellom utenlandsbosatte og nordmenn på reise?
I Blindsonen står det at den interdepartementale arbeidsgruppens mandat var å «gjennomgå problemstillinger knyttet til eksport av velferdsytelser, det vil si utbetaling av velferdsytelser til personer som ikke bor i Norge.» Arnesens beskrivelse av utredningen fra 2014 antyder også et klart skille mellom «eksport», forstått som det å motta trygdeytelser når man er bosatt utenlands, og tilfeller der personer bosatt i Norge oppholder seg midlertidig i utlandet. Mandatet peker kun på det første, mens trygdeskandalen handler om det andre. Da virker det jo naturlig at utredningen ikke kaster lys over trygdeskandalen.
Et slikt skille kan etableres, rent analytisk. Men for spørsmålet om hvorfor det tok så lang tid før feilen ble oppdaget i trygdeskandalen, er det mer nyttig å stille andre spørsmål. På hvilke måter kan skillet gjenfinnes i dokumenter og analyser i trygdeforvaltningen? I hvilken grad har dette skillet preget regjeringens tilnærming?
Om mandatet for utredningen – og uttalelsene vi kjenner
Arnesen omtaler arbeidsgruppens mandat, men sier ikke eksplisitt noe om hvorvidt rapporten holdt seg strengt innenfor dette. I Blindsonens omtale av rapporten kan det virke som om rapporten ikke kun omhandlet de utenlandsbosatte.
Granskingsutvalget skriver at mandatet til arbeidsgruppen «innebærer en avgrensning mot den situasjonen utvalget har vurdert, som er den der personer som bor i Norge, oppholder seg midlertidig andre steder i EØS-området. Samtidig er det en rekke uttalelser om adgangen til å motta syke-, pleie- og arbeidsavklaringspenger under opphold i andre EØS-land i utredningen.» (vår kursivering)
Det er i denne sammenhengen utvalget skriver at det i kapitlene 9, 10 og 11, som behandler henholdsvis syke-, pleie- og arbeidsavklaringspenger, «understrekes det at krav om faktisk opphold i Norge ikke kan gjøres gjeldende i EØS, og at den eneste måten å begrense utbetalingene derfor er å skjerpe inn bruken av aktivitetskrav. I den sammenheng presiserer arbeidsgruppen at slike aktivitetskrav må være egnet og nødvendige for å oppnå formålet de forfølger.»
Dette fremstår som utsagn som ikke bare handler om de utenlandsbosatte – men det er naturligvis mulig at det må leses annerledes dersom man får lese hele utredningen i sammenheng.
Oppholdskrav var en del av regjeringens arbeid mot «trygdeeksport»
Arbeidsgruppen i 2014 var, ifølge Blindsonen, en del av «regjeringens arbeid med tiltak for å begrense eksport av velferdsytelser». Utredningen var dermed ett ledd i en større kjede av dokumenter.
Dette arbeidet munnet ut i stortingsmelding 40 (2016-2017), sendt Stortinget sommeren 2017. Tittelen er «Eksport av norske velferdsytelser», og i innledningen til meldingen defineres velferdseksport som utbetaling av norske velferdsytelser til personer bosatt i andre land. Meldingen handler likevel ikke bare om de utenlandsbosatte. Den handler også om ytelser til personer under opphold i utlandet.
Allerede i innledningen skriver departementet om opphold: «Adgangen til å motta trygdeytelser under opphold i andre EØS-land og forbudet mot diskriminering basert på nasjonalitet er derfor grunnleggende for å sikre et velfungerende indre marked. Dette er viktig for EØS og viktig for Norge.»
Oppholdsreglene omtales også videre i stortingsmeldingen. I punkt 2.4.1 redegjør departementet for oppholdskravet i folketrygdlovens bestemmelser om sykepenger, pleiepenger og arbeidsavklaringspenger, mulighetene for å få unntak fra kravet, og i hvilke situasjoner unntak kan gis. Selv om det ikke vises til konkrete paragrafer, er det ingen tvil om at det som omtales er folketrygdlovens §§ 8-9, 9-4 og 11-3, altså de sentrale bestemmelsene i trygdeskandalen, som blir omtalt når stortingsmeldingens presenterer «regelverk som ligger til grunn for eksport av trygdeytelser». Dette punktet i stortingsmeldingen inneholder også et eget avsnitt om EØS, men her omtales kun regler for de som er bosatt i utlandet. I motsetning til arbeidsgruppens utredning fra 2014 inneholder ikke stortingsmeldingen noen generelle uttalelser om forholdet mellom folketrygdlovens oppholdskrav og EØS-retten.
Oppholdskravene er også sentrale i stortingsmeldingens kapittel 6: Tiltak mot velferdseksport. Her omtales oppholdskrav som «en del allerede gjennomførte eller foreslåtte tiltak som vil kunne begrense velferdseksporten». Blant disse forslagene omtaler departementet flere eksempler på innstramming i reglene for hvor lenge personer bosatt i Norge kan oppholde seg utenlands: stønad til enslig mor og far (endret fra 6 mnd til 6 uker), barnetrygd (fra 6 mnd til 3 mnd), og pleiepenger (innført ny maxgrense for utenlandsopphold på 8 uker). Det siste punktet går rett inn i spørsmålet trygdeskandalen omhandler.
Det regjeringsoppnevnte granskningsutvalget står selvsagt fritt til å klargjøre hva de mener faller inn under «eksport av velferdsytelser», og hvordan dette forholder seg til oppholdskravene. Granskingsutvalget omtaler etter hva vi kan se heller ikke stortingsmeldingen. Uavhengig av hva granskningsutvalget mener, er det likevel klart at departementet behandler oppholdskravene som en del av diskusjonen om eksport av velferdsytelser, i Stortingsmeldingen fra 2017.
Opprydningen bør ikke snevres inn
I beskrivelsen av utredningen fra 2014 ser det ut til at Arnesen trekker et skarpt skille mellom «eksport», forstått som det å motta trygdeytelser når man er bosatt utenlands, og tilfeller der personer bosatt i Norge oppholder seg midlertidig i utlandet. Ifølge Arnesen handler arbeidsgruppens utredning om det første, mens trygdeskandalen handler om det andre. Da virker det jo naturlig at utredningen fra 2014 ikke kaster lys over trygdeskandalen.
Det viktige i ryddearbeidet etter trygdeskandalen er imidlertid ikke hvordan det regjeringsoppnevnte granskingsutvalget, eller en formulering i ett mandat, definerer hva som menes med «eksport». For å forstå hvordan feilpraktiseringen av EØS-reglene har kunnet pågå over så lang tid, og hva som har vært departementets og regjeringens rolle, er det sentralt å forstå hvilken plass oppholdskravene har hatt i regjeringens arbeid.
Stortingsmeldingen fra 2017 viser at regjeringens arbeid mot «trygdeeksport» har omfattet tiltak mot utbetaling av ytelser til personer bosatt i utlandet og tiltak mot ytelser til personer som i kortere eller lenger perioder ikke fysisk oppholder seg i Norge. At innstrammingen av kravet om opphold i Norge for å motta pleiepenger er omtalt som et eksempel på regjeringens arbeid mot trygdeeksport, gjør det vanskelig å argumentere for at oppholdskravene skulle være utenfor regjeringens agenda på dette området.
En snever forståelse av mandatet til den interdepartementale arbeidsgruppen kunne kanskje begrunne at oppholdskrav ikke ble behandlet. Men det som er sitert fra utredningen, tyder ikke på at mandatet ble tolket så snevert. I mangel på innsyn, må vi igjen sitere Blindsonens sitat fra arbeidsgruppens utredning: «’EØS-avtalen gir adgang til å oppholde seg i andre EØS-land forutsatt at kravene til aktivitet og kontakt med etaten er oppfylt, se vedlegg 2.’»
I 2017 fremstår altså det å ha strenge krav om opphold i Norge som en del av regjeringens arbeid mot trygdeeksport. Det er mulig at det ikke var det i 2014 - men uten innsyn i rapporten som helhet, og uten kunnskap om hvordan den ble fulgt opp, er dette vanskelig å avgjøre. Granskingsutvalget følger ikke denne tråden til endes. Hemmeligholdet rundt rapporten gjør det umulig for andre å følge den.
