Oppfølginga av trygdeskandalen
Hausten 2022 vedtok Stortinget ei rekkje endringar i folketrygdlova for å hindre feilpraktisering av EØS-regelverket for trygdeytingar på tvers av landegrensene. Lovendringane var føreslått av trygdekoordineringsutvalet i NOU 2021: 8, Trygd over landegrensene. Med det vart eit punktum sett i delar av oppryddinga i den såkalla trygdeskandalen, som sprakk i 2019.
Lovendringane underbyggjer den rådande forteljinga om trygdeskandalen som ein EØS-skandale, der hovudårsakene var manglar i lovgjevinga og i praktiseringa av EØS-retten. Sjølv om det er klårt at desse manglane var viktige ingrediensar i trygdeskandalen, er det grunn til å spørje kvifor feilpraktiseringa av EØS-retten kunne skje over mange år utan at kontrollinstansar i forvaltninga eller domstolane greip inn. Her har i alle fall noko av forteljinga vore at norske juristar har lidd av ein kollektiv mangel på kunnskap om EØS-rett (sjå her og her). Dersom generell EØS-rettsleg kunnskapsmangel var hovudforklaringa, skulle EØS-tunge samfunnsområde som konkurranse, statsstøtte, offentlege anskaffingar, energi og samferdsel vere tikkande bomber for nye rettsskandalar.
Eg er skeptisk til ei slik snever årsaksforklaring. Ein trygdeskandale i Nederland som sprakk på same tid og med store likskapstrekk med den norske, gjev grunn til å spørje om vi heller står overfor ein generell rettsstatsskandale enn ein EØS-skandale. Også i Nederland var det manglar ved lovgjevinga og praktiseringa av denne (inkludert brot på sentral EU-rett) som førte til at forvaltninga gjorde stor urett mot mange. Likskapane tyder på at det i begge tilfella var svikt i dei rettsstatlege mekanismane som skal gje individa rettstryggleik i møte med komplekse masseforvaltningssystem. I denne samanhengen er skilnaden mellom ein rettsstatsskandale og ein EØS-skandale meir enn berre semantikk. Ei erkjenning av at rettsstaten svikta generelt, krev meir generelle tiltak og oppfølging enn dersom det hovudsakleg var kunnskap om EØS-rett som mangla.
Trygdeskandalen i Nederland
Same år som den norske trygdeskandalen sprakk, vart det avdekka ein trygdeskandale i Nederland med enno større dimensjonar. Mellom 2012 og 2019 vart opp mot 35 000 personar skulda for bedrageri i samband med førehandsutbetaling av stønad til barnepass. Granskingsrapporten til parlamentet frå 17. desember 2020 slo fast at skuldingane om bedrageri var grunnlause i 94% av sakene.
Problemet var ikkje berre dei mange grunnlause skuldingane, men også dei store konsekvensane for dei det gjaldt. Som følgje av sterkt politisk press for å slå ned på bedrageri, (feil)tolka den nederlandske skatteetaten nemleg lova slik at all motteken stønad måtte betalast tilbake dersom ein gjorde ein liten feil ved éi utbetaling. Skatteetatens strenge praksis – den såkalla «alt eller ingenting»-praksisen – førte til mange svært høge tilbakebetalingskrav for småfeil. Ein stønadsmottakar kunne til dømes ha gløymd å sendt inn vedlegg som dokumenterte utgifter eller oppgjeve feil utgifter. I eit slikt tilfelle ville skatteetaten svare med å krevje tilbake all motteken stønad inntil fem år tilbake. I 2015 stadfesta til dømes ein domstol eit tilbakebetalingskrav tilsvarande 275 000 kroner for årevis med stønad som følgje av at mottakaren ikkje kunne dokumentere eit beløp tilsvarande 770 kroner. I ei anna sak fekk ein familie eit tilbakebetalingskrav på 100 000 euro.
Av dei familiane som fekk tilbakebetalingskrav vart mange gjeldsslavar av di krava var høge, kom brått på, og råka låginntektsgrupper. Skuldinga for bedrageri gjorde at ein heller ikkje fekk ta del i gjeldsordningar. I kjølvatnet av skattestyresmaktenes hardkøyr kom dei personlege tragediane: Tapte jobbar, tap av bustad, fattigdom og botnlaus gjeld. Seinare har det nasjonale statistikkbyrået i Nederland avdekka at barnevernet tok 1675 born frå familiar som vart råka av tilbakebetalingskrav. Årsakssamanheng er vanskeleg å slå fast, men ein kan ikkje sjå vekk i frå at mange inngrep i familielivet skuldast at familiane gjekk i oppløysing grunna dei økonomiske vanskane etter tilbakebetalingskrav.
Likskapar mellom trygdeskandalane
Den nederlandske trygdeskandalen har fleire likskapstrekk med den norske. Hovudelementa er dei same: 1. Brei politisk skepsis til velferdsytingar på tvers av landegrenser. 2. Feil i lovgjevinga og i lovtolkinga. 3. Svikt i kontrollmekanismane.
1. Skepsis til velferdsytingar på tvers av landegrenser
Både i Noreg og i Nederland var det over tid eit sterkt politisk press for å hindre misbruk av velferdsytingar og ei mistenkeleggjering av velferdsytingar til utlendingar. I Noreg slo Nav ned på bruk av velferdsytingar i utlandet i strid med EØS-retten. Praksisen til Nav skjedde på bakgrunn av brei politisk skepsis til såkalla trygdeeksport. I ei stortingsmelding frå 2017 uttrykte regjeringa «bekymring rundt velferdsordningenes legitimitet i en stadig mer globalisert verden.»
I Nederland var det tilsvarande politisk skepsis til utanlandske stønadsmottakarar etter at det i 2013 vart avdekka svindel med barnepassordninga med røter til Bulgaria. Kontrollen vart intensivert, og spissa mot personar med utanlandsk opphav. I jakta på svindlarar nytta skattestyresmaktene sjølvlærande algoritmar. Den fatale feilen var at algoritmane var innretta slik at dei andre nasjonalitetar enn nederlandsk vart definert som ein risikofaktor. Resultatet var at personar med dobbelt statsborgarskap eller utanlandsk opphav vart massivt overrepresenterte i kontrollane og i sanksjonar. Databehandlinga var eit eklatant brot med EUs personvernforordning. Den nederlandske skatteetaten fekk seinare ei bot på 3,7 million euro frå personverntilsynet. Det er altså ikkje berre i Noreg at styresmaktene feilpraktiserer sentralt EU-regelverk.
2. Feil i lovgjevinga og i lovtolkinga
I både Noreg og i Nederland forplanta veikskapar ved utforminga av lovgjevinga seg nedover i heile forvaltningsapparatet og i domstolane. I Noreg har dårleg lovgjevingsteknikk og sviktande kunnskapar om EØS-rett blitt trekt fram som ei viktig forklaring på trygdeskandalen. Illustrerande er Arnesen-utvalets rapport med tittelen Blindsonen (NOU 2020: 9).
Svikt i lovgjevinga spelte også ei viktig rolle i den nederlandske trygdeskandalen. Her var lova, mot faglege åtvaringar frå førehandskontrollorganet Raad van State – Afdeling advisering, utforma utan omsyn til det grunnleggjande forvaltningsrettslege prinsippet om proporsjonalitet. Med det fekk ikkje domstolane det verktøyet dei trengte for å kunne slå ned på urimelege tilbakebetalingskrav. I sak etter sak handheva nederlandske domstolar grovt urimelege tilbakebetalingskrav basert på skattestyresmaktenes særs strenge tolking av lova.
Som norsk jurist kan ein håpe ein norsk domstol ville ha slått ned på ein slik sterkt urimeleg forvaltningspraksis på grunnlag av allmenne forvaltningsrettslege prinsipp utvikla av Høgsterett (sjå t.d. 1951 s. 19 (Mortvedt)). Noko slik ulovfesta heimel hadde ikkje nederlandske domstolar inntil 2019, sjå straks nedanfor.
3. Svikt i kontrollen
Feil i lovgjevinga og i lovtolkinga treng ikkje å vere eit rettsstatleg problem dersom det finst kontrollmekanismar som kan fange opp og rette feila. Problemet både i Noreg og i Nederland var at kontrollmekanismane svikta på systemnivå, med den konsekvensen av feila vart systemiske.
Rapporten til Arnesen-utvalet retta sterk kritikk mot forvaltningskulturen i Nav for ikkje fange opp og rette feil internt, og for dårleg kommunikasjon. I eit tilfelle omgjorde Nav eit vedtak på sjukepengar etter anke til lagmannsretten fordi ei intern vurdering av prosessfullmektigen viste at forbodet mot eksport av denne ytinga ikkje var i samsvar med EØS-retten. Denne erkjenninga førte likevel ikkje til at Nav endra sin praksis i seinare saker om same yting. Nav har også blitt kritisert for å ikkje anke saker dei tapte i Trygderetten inn for domstolane slik at praksisen kunne prøvast generelt. I dei sakene som kom til domstolane, vart det ikkje ført effektiv kontroll med lovtolkinga til Nav.
Det same biletet finn vi i Nederland. Alt i 2009 var skattestyresmaktene i tvil om den strenge lovtolkinga og bad statsadvokaten (sivilrettsleg rådgjevar for staten) om ei juridisk vurdering. Statsadvokaten svara at skatteetatens tolking var mogleg, men at lova like gjerne kunne tolkast slik at den ikkje påla skattestyresmaktene å krevje heile stønadssummen tilbake ved mistanke om bedrageri, men berre dei utbetalingane som var feil. Skattestyresmaktene følgde ikkje rådet og heldt fram med å krevje tilbake all motteken stønad.
Eit anna problem var at etterforskinga til skattestyresmaktene var gruppeorientert framfor individuelt orientert. I sakskompleks der etterforskarane meinte det var risiko for bedrageri, sa instruksen at forvaltninga skulle stoppe utbetalingane til og setje i verk sanksjonar mot alle mottakarane i gruppa uavhengig av individuell vurdering. Synspunktet hos skattestyresmaktene var at i risikogrupper ville 80% av mottakarane vere skuldige og berre 20% vere uskuldige. Fordelinga 80/20 hadde derimot ikkje noko empirisk grunnlag. Tanken bak den såkalla 80/20-framgangsmåten var at uskuldige stønadsmottakarar kunne reinvaske seg gjennom klage på vedtaket. Problemet var berre at informasjonen frå skattestyresmaktene var mangelfull og klagebehandlinga skjedde ikkje uavhengig av den som gjorde det fyrste vedtaket. Resultatet vart hopetal med grunnlause skuldingar om bedrageri som følgje av at skattestyresmaktene medvite ofra individuell rettstryggleik til fordel for effektivitet.
Då sakene nådde domstolane, følgde dei fleste dommarar utan å mukke den strenge tolkinga til skattestyresmaktene. Nokre stønadsmottakarar vann i fyrste instans, som er dei vanlege sivildomstolane. Når staten anka til den spesialiserte øvste forvaltningsdomstolen, tapte derimot stønadsmottakarane i alle saker. Resultatet var at stønadsmottakarar i årevis ikkje hadde ein sjanse til å nå fram mot skuldingar om trygdebedrageri og ruinerande tilbakebetalingskrav. I Nederland var domstolane langt meir involvert i feiltolkinga av lova enn i Noreg.
Fyrst etter at trygdeskandalen sprakk og fekk offentleg merksemd, snudde dei nederlandske domstolane. I to dommar 23. oktober 2019* endra den øvste forvaltningsdomstolen (Raad van State - Afdeling bestuursrechtspraak) på lovtolkinga den hadde halde fast på i årevis. No fann domstolen at lova likevel ikkje påla skatteetaten å krevje tilbake heile stønadssummen dersom mottakaren gjorde feil. Det var ingen endringar i rettskjeldebiletet som tilsa endra lovtolking. I begge dommane viste domstolen heller til dei alvorlege konsekvensane for mottakarane og det store omfanget av saker som grunnlag for å snu i lovtolkinga. Denne grunngjevinga fortel ein viktig lærdom: Utan offentleg merksemd om sakene, kjempa fram av idealistiske advokatar, journalistar, parlamentsmedlem og det nederlandske sivilombodet, ville neppe skattestyresmaktenes praksis ha blitt endra.
Også den parlamentariske kontrollen svikta i både Nederland og Noreg. I Nederland viste granskingsrapporten til parlamentet at regjeringa feilinformerte parlamentet ved fleire høve og nekta innsyn i regjeringsdokument. Eit anna problem var at heller ikkje regjeringa var fullt informert om skattestyresmaktenes strenge praksis. I Nederland var det ikkje berre svak intern informasjonsflyt mellom forvaltningsnivå og politisk nivå. Regjeringa til Mark Rutte hadde også ein praksis der dei i minst mogleg grad etterlét seg skriftlege spor i saksbehandlinga, noko som gjorde parlamentarisk kontroll vanskeleg.
I Noreg er det neppe haldepunkt for å seie at regjeringa forsetteleg feilinformerte Stortinget. I staden peikte Arnesen-utvalet på at problemet heller var at departementet ikkje har «hatt tradisjon for å beskrive de begrensningene EØS-retten legger på anvendelsen av folketrygdlovens regler om krav til opphold i Norge» (NOU 2020: 9, s. 103). Med andre ord var det svikt i informasjonsflyten frå administrativt og fagleg nivå til politisk nivå.
EØS-skandale eller masseforvaltningsproblem?
Likskapane mellom den norske og den nederlandske trygdeskandalen gjev grunn til å vere litt kritisk til forteljinga om at det hovudsakleg var sviktande kunnskapar om EØS-rett som gjorde at det gjekk gale i Noreg. Det er ingen tvil om at manglande kunnskap om EØS-rett var ei utløysande årsak til skandalen, men eg er ikkje overtydd om at dette er forklaringa på systemsvikten. Den nylege offentleggjeringa av ei mykje omtalt utgreiing frå ei interdepartemental arbeidsgruppe om trygdeeksport, viser at det i sentralforvaltninga i 2014 var god kunnskap om EØS-rettens reglar på dette området. Problemet var at Nav ikkje praktiserte reglane rett. Det er heller ikkje mykje som tyder på at norsk forvaltning, domstolar og juristar generelt har dårleg kunnskap om EØS-rett på andre område, som konkurranserett, statsstøtte, energirett osb. Dessutan har vi seinare sett døme på omfattande og systematisk feilpraktisering av EMK i samband med tvangsbruk i psykiatrien, bøtesoning og visitasjonar av innsette i fengsel. Dette viser på at det slett ikkje berre er kunnskap om EØS-rett som manglar i norsk forvaltning.
Likskapane mellom trygdeskandalane i Noreg og i Nederland tyder på at det like mykje er snakk om ein grunnleggjande motsetnad mellom masseforvaltningas effektivitetskrav med rettsstatens krav til individuell rettstryggleik. Det trygdeskandalane i Noreg og Nederland har til felles er svikt i dei mekanismane som skal sjå individa og gje dei rettstryggleik i møte med komplekse masseforvaltningssystem som vert målt på effektivitet og produksjon.
Eit anna fellestrekk er at dei som vart råka av feil i forvaltninga og som ikkje fekk hjelp av rettsstatens institusjonar var einskildpersonar i sårbare situasjonar. Dette er personar som ikkje har ressursar til rådgjeving og tvisteløysing av advokatar og anna profesjonell bistand. Dette er personar som er den svake parten i møte med forvaltninga og som er avhengige av god informasjon og klageordningar i forvaltninga og av lågterskel tvisteløysing i domstolane.
Kort og godt svikta rettsstaten. Spørsmålet er då om det er tilstrekkeleg å slå seg til ro med lovendringar eller om meir djuptgripande reformar må til. Ser vi på oppfølginga, er det ting som tyder på at den har vore meir omfattande i Nederland enn i Noreg.
Ulikskapar i oppfølginga?
I Noreg har ingen politikarar eller offentlege tenestepersonar blitt haldne ansvarlege for feil i samband med trygdeskandalen. Dette står i skarp kontrast til Nederland. Der gjekk regjeringa Rutte av i 2021 etter at opposisjonen stilte mistillitsforslag som følgje av trygdeskandalen. Sjølv om Rutte skipa ny regjering etter parlamentsvalet seinare det året, vart regjeringa hans likevel pålagt politisk ansvar for trygdeskandalen. Noko tilsvarande skjedde ikkje i Noreg. Her heime vart ansvaret pulverisert på fleire regjeringar og statsrådar, med det resultatet at ingen vart haldne ansvarlege.
I Nederland har alle dei tre statsmaktene blitt granska ved fleire høve. Parlamentet var fyrst ute med ein svært kritisk granskingsrapport av forvaltninga og domstolane med tittelen «Urett utan like» (Ongekend onrecht). Tilsvarande publiserte i 2021 det nederlandske domstolsrådet ein rapport om domstolanes rolle i trygdeskandalen med framlegg til prosessuelle reformar.
Endeleg gjekk parlamentet i 2021 til det uvanlege steget å be Veneziakommmisjonen (European Commission for Democracy through Law) om ei vurdering av kvifor rettstryggleiksgarantiane svikta i Nederland og råd om tiltak for å styrke rettsstaten. Veneziakommisjonen er eit ekspertorgan under Europarådet som vanlegvis gjev råd til mindre utvikla demokrati i Sentral- og Aust-Europa om grunnlovs- og offentlegrettslege lovreformar. Det vekte difor oppsikt at eit solid demokrati som Nederland bad om europeisk bistand. Eg var ein av rapportørane på rapporten som vart publisert i oktober 2021. Veneziakommisjonen føreslo ei rekkje tiltak for å styrke rettstryggleiksperspektivet i lovgjevinga, parlamentets kontrollen med regjeringa, informasjonsflyten og kontrollen internt i forvaltninga, og informasjonsflyten internt i domstolane.
Den 12. april 2022 meldte regjeringa tilbake til parlamentet om oppfølginga av Veneziakommisjonens rapport. Her viste regjeringa til tiltak retta mot alle dei tre statsmaktene for å styrke rettstryggleiken til individa overfor forvaltninga. Her skal eg berre nemne nokre.
For den lovgjevande makta viste regjeringa til at proporsjonalitets- eller urimelegheitsklausular vil bli vurdert for framtidig lovgjeving. Slik proporsjonalitetsprøving vart i 2020 innført i lova om stønad til barnepass. Eit anna lovgjevingstiltak er å skrive inn prinsippa for god forvaltningsskikk i den nederlandske forvaltningslova, slik at desse blir gjeldande som generelle forvaltningsrettslege tolkingsprinsipp både i forvaltningas saksbehandling og i domstolanes kontroll med denne. Dette forslaget frå Veneziakommisjonen var inspirert av trygdekoordineringsutvalets forslag til folkerettsmarkørar i den norske trygdelovgjevinga.
Meldinga til regjeringa viste også til at den har sett i verk tiltak for å styrke parlamentets informasjon og innsyn i regjeringsdokument. Mellom anna vert det vist til at sidan 2021 følgjer regjeringas vurderingsgrunnlag, inkludert synspunkta til departementstilsette, med dokument og meldingar sendt til parlamentet.
Av reformar internt i den utøvande makta viste regjeringa til at den har styrka informasjonsflyten mellom forvaltninga og det politisk nivået, mellom anna ved utnemninga av ein særskilt regjeringskommisjonær som skal føre tilsyn med informasjonsflyten i forvaltninga. Vidare viste regjeringa til at den har sett i verk tiltak for å endre kulturen i forvaltninga slik at tilsette i forvaltninga i framtida vil ha lågare terskel for å melde frå om feil eller manglar i forvaltningspraksis. Dette er truleg eit lågterskel, men viktig tiltak for å sikre god forvaltningspraksis. Ei anna viktig gruppe med tiltak er å styrke og forenkle klageordningar, slik at brukarane lettare kan hevde rettane sine overfor forvaltninga.
Overfor domstolane var regjeringa av opplagte grunnar forsiktig med å føreslå tiltak. Regjeringa viste likevel til at den i regjeringserklæringa har lova å starte arbeidet med å greie ut ein reform av nederlandske domstolar kompetanse til å prøve lover mot grunnlova. I dag forbyr artikkel 120 i den nederlandske grunnlova domstolskontroll med lover. Det er neppe grunn til å tru at ein slik prøvingskompetanse for domstolane ville ha hindra trygdeskandalen, men initiativet syner likevel at oppfølginga til nederlandske styresmakter snur mange steinar for å hindre at rettsstaten sviktar i framtida.
Kva er status for styresmaktenes oppfølging av trygdeskandalen i Noreg?
Sjølv om eg har peikt på likskapar mellom trygdeskandalane i Noreg og Nederland, er det naturlegvis ikkje riktig å krevje same tiltak. Både regelverk og styresmaktenes handtering er ulikt i dei to sakene. Frå ein norsk ståstad er det likevel grunn til å merke seg omfanget og intensiteten i oppryddinga etter trygdeskandalen i Nederland. I tre år har denne saka vore eit viktig og vedvarande tema i det offentlege og politiske ordskiftet i Nederland.
Der den norske trygdeskandalen langt på veg har blitt oppfatta som ein EØS-skandale, har den nederlandske trygdeskandalen med rette blitt oppfatta som ein rettsstatsskandale. Alle dei tre statsmaktene er granska og blitt gjenstand for reformar ut frå erkjenninga at det var rettsstaten som svikta, ikkje berre tolkinga og praktiseringa av ei einskild lov.
Denne erkjenninga har vore mindre synleg her heime. Kva om trygdeskandalen også handlar om manglar i våre rettsstatlege ordningar i møte med masseforvaltninga? Kva om den neste skandalen handlar om forvaltningas bruk av kunstig intelligens eller feiltolking av EMK? Kva om den neste skandalen ikkje skjer innanfor Nav, men innanfor skatt, helse eller kriminalomsorga? Er vi sikre på at flikking på trygdelovgjevinga, opprettinga av eit Nav-ombod og styrka utdanning i EØS-rett vil redde oss neste gong?
Eirik Holmøyvik er professor ved Det juridiske fakultet i Bergen og var rapportør på Veneziakommisjonens rapport CDL-AD(2021)031, The Netherlands, Opinion on the Legal Protection of Citizens.
Delar av teksten byggjer på Eirik Holmøyvik, «Trygdeskandale på nederlandsk og på norsk», i: Dag og Tid, 5. november 2021.
* ECLI:NL:RVS:2019:3535, 201900753/1/A2; ECLI:NL:RVS:219:3536, 201802802/1/A2.
